II NSNc 434/23
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 12 lutego 2025 r.
SSN Marek Dobrowolski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Elżbieta Karska
Arkadiusz Janusz Sopata (ławnik Sądu Najwyższego)
w sprawie E. S.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie
o wysokość podstawy wymiaru składek
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych 12 lutego 2025 r.
skargi nadzwyczajnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku
Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 24 stycznia 2023 r., sygn. III AUa 542/22,
uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
UZASADNIENIE
Pismem z 18 sierpnia 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców
(dalej także jako: „Skarżący” lub „Rzecznik”) wywiódł skargę nadzwyczajną od
II NSNc 434/23
2
prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 24 stycznia 2023 r., III AUa
542/22, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie Sądu Apelacyjnego w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 89 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8
grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 622; dalej jako:
„ustawa o SN”) Rzecznik:
1. zarzucił, że w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię tj.
art. 18 ust. 8, art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2022, poz. 1009 ze zm. dalej jako: „ustawa o
systemie ubezpieczeń społecznych”, „ustawa systemowa”), a także błędną wykładnię
norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, art. 83 ust. 1
pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy systemowej polegającą
na: a) bezpodstawnym odejściu od wykładni literalnej, b) na nieprzedstawieniu
odpowiedniej metody interpretacji, c) zastosowaniu wykładni contra legem
zawierającej element nowości normatywnej, d) naruszeniu reguł preferencji, tj.:
zasady interpretacji na korzyść podmiotu zobowiązanego w prawie daninowym
poprzez wykładnię rozszerzającą przepisów uprawniających i wykładnię zawężającą
przepisów zobowiązujących – in dubio pro tributario, w tym zakazu stosowania
analogii do zwiększenia obowiązków daninowych, a także zakazu interpretacji
wyjątków w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendente), e)
bezpodstawnym przyjęciu, iż zasada równego traktowania ubezpieczonych oznacza
identyczne kompetencje Zakładu do kwestionowania podstaw wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne, w odniesieniu do zupełnie różnych grup ubezpieczonych
(pracowników i przedsiębiorców), pomimo odmiennych regulacji prawnych
dotyczących tych grup ubezpieczonych, odmiennych cech istotnych (relewantnych),
co skutkowało przyjęciem, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako:
„ZUS”, „Zakład”, „organ rentowy”, „organ”), który nie kwestionował tytułu do
podlegania ubezpieczeniom społecznym osoby prowadzącej pozarolniczą
działalność gospodarczą, uprawniony jest do kontrolowania, kwestionowania, a także
obniżenia zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru składek na
obowiązkowe ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe, wypadkowe i
dobrowolne chorobowe w sytuacji, gdy w ocenie Zakładu działania przedsiębiorcy
mają charakter manipulacyjny i zmierzają do uzyskania wyższych świadczeń w
II NSNc 434/23
3
związku z krótkookresowym opłacaniem składek w maksymalnej wysokości, przed
okresem zamierzonego skorzystania ze świadczeń, podczas gdy art. 18 ust. 8 i art.
20 ust. 1-3 ustawy systemowej klarownie stanowią, iż ryczałtowo określona przez
prowadzącego pozarolniczą działalność gospodarczą podstawa wymiaru ww.
składek w granicach w nich wskazanych ma charakter kwoty deklarowanej, zatem
nie można mówić o jej manipulacyjnym charakterze w pejoratywnym rozumieniu, nie
ma znaczenia osiągany przez przedsiębiorcę przychód ani strata, ani spodziewane
korzyści z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, norma prawna wyrażona w tych
przepisach ma charakter normy imperatywnej, w konsekwencji jej zastosowanie nie
może być zmieniane ani wolą stron, ani organów, w tym Zakładu, a wskazane normy
kompetencyjne dotyczące organu w żaden sposób nie umożliwiają organowi
kwestionowania zadeklarowanej w granicach ustawowych podstawy wymiaru ww.
składek;
2. rażące naruszenie prawa, tj. 58 § 1-3 k.c. oraz art. 83 § 1 k.c. poprzez jego
niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zadeklarowanie kwoty podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenie społeczne na maksymalnym wyznaczonym przez ustawę
poziomie jest sprzeczne z ustawą albo ma na celu obejście ustawy, jest sprzeczne z
zasadami współżycia społecznego lub złożone dla pozoru i w związku z tym nieważne,
podczas gdy nie jest dopuszczalne zastosowanie w stosunkach ubezpieczenia
społecznego przepisów prawa cywilnego i ocenianie deklaracji podstawy wymiaru
składek w oparciu o te przepisy, ponieważ deklaracja ta nie jest czynnością prawną
kreującą stosunek cywilnoprawny, przepisy prawa ubezpieczeń społecznych mają
charakter przepisów prawa publicznego i nie zawierają odesłania do przepisów
prawa cywilnego;
3. rażące naruszenie prawa, tj. art. 385 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe
zastosowanie i nieuwzględnienie zakresu zaskarżenia określonego w apelacji, a
wcześniej zakresu zaskarżenia wskazanego w odwołaniu od decyzji ZUS, tj.
rozstrzygnięcie o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za
czerwiec 2015 r. i oddalenie apelacji w pozostałym zakresie, zamiast rozstrzygnięcia
również o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za lipiec 2015 r.,
która była objęta sentencją decyzji ZUS wskutek postanowienia uzupełniającego
II NSNc 434/23
4
wskazaną decyzję, pomimo wyraźnego zaskarżenia w całości zarówno decyzji ZUS,
jak i wyroku Sądu I instancji;
4. naruszenie zasady oraz wolności i praw człowieka i obywatela określonych
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz.
483 ze zm., dalej jako: „Konstytucja RP”) tj.: zasadę demokratycznego państwa
prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zasadę praworządności wyrażoną w art. 7
Konstytucji RP, konstytucyjnego prawa podmiotowego do zabezpieczenia
społecznego, a także zasady wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych
wyrażonych w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP
poprzez naruszenie zasady pewności prawa i ochrony praw nabytych, zasady
wyłączności ustawowej prawa daninowego, zasady określoności regulacji
daninowych, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa
poprzez rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię tj. art. 18 ust. 8, art.
20 ust. 1 i 3 ustawy systemowej, a także norm kompetencyjnych, tj. art. 41 ust. 13,
art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, d, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 2a
ust. 2 pkt 2 ustawy systemowej polegającą na bezpodstawnym odejściu od wykładni
literalnej, na nieprzedstawieniu metody interpretacji, zastosowanie wykładni contra
legem zawierającej element nowości normatywnej, przy jednoczesnym naruszeniu
reguł preferencji;
5. naruszenie zasady oraz wolności i prawa człowieka i obywatela określone
w Konstytucji RP, tj. prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
poprzez rażące naruszenie prawa, tj. art. 385 k.p.c. poprzez jego niewłaściwe
zastosowanie i nieuwzględnienie zakresu zaskarżenia określonego w apelacji, a
wcześniej zakresu zaskarżenia wskazanego w odwołaniu od decyzji ZUS, tj.
rozstrzygnięcie o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za
czerwiec 2015 r. i oddalenie apelacji w pozostałym zakresie, zamiast rozstrzygnięcia
również o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za lipiec 2015 r.,
która była objęta sentencją decyzji ZUS wskutek postanowienia uzupełniającego
wskazaną decyzję, pomimo wyraźnego zaskarżenia w całości zarówno decyzji ZUS,
jak i wyroku Sądu I instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty – rozwinięte w uzasadnieniu skargi
nadzwyczajnej – Rzecznik, na podstawie art. 91 § 1 ustawy o SN, wniósł o uchylenie
II NSNc 434/23
5
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy,
ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu w Lublinie. Skarżący przedstawił w swym środku zaskarżenia
dotychczasowy przebieg postępowania.
Decyzją z 17 października 2019 r. nr [...], znak pisma: [...] ZUS na podstawie
art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2a ust. 1 i 2 pkt 1-4, art. 18a, art. 20 ust. 1 ustawy
systemowej stwierdził, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne:
emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe E. S. (dalej jako: „przedsiębiorca”,
„ubezpieczona”, „płatnik składek”) podlegającej ubezpieczeniom jako osoba
prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą wynosi za czerwiec 2015 r. -
525,00 zł. Ubezpieczona za czerwiec 2015 r. zadeklarowała podstawę wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne w możliwie maksymalnej wartości, tj. 250%
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia tj. w kwocie: 9.897,50 zł. Zakład w
decyzji tej nie kwestionował, iż ubezpieczona prowadzi pozarolniczą działalność
gospodarczą od 2 września 2014 r.
Postanowieniem z 4 listopada 2019 r., znak: [...] ZUS uzupełnił sentencję
decyzji z 17 października 2019 r. oraz ustalił za miesiąc lipiec 2015 r. podstawę
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne przedsiębiorcy w wysokości 440,32 zł.
Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r. (VIII U 4591/19) Sąd Okręgowy w Lublinie
oddalił odwołanie przedsiębiorcy od powyższej decyzji ZUS. W uzasadnieniu
wskazano, że E. S. od dnia 2 września 2014 r. prowadziła działalność gospodarczą
w zakresie opieki zdrowotnej. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej
ubezpieczona dokonała zgłoszenia do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych od
2 września 2014 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą,
dla której podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowi
zadeklarowana kwota nie niższa niż 30% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego.
W okresie od 1 czerwca 2015 r. do 2 sierpnia 2015 r., od 28 września 2015 r. do 24
lipca 2016 r., od 19 września 2016 r. do 28 sierpnia 2017 r. i od 28 sierpnia 2018 r.
ubezpieczona dokonała zgłoszenia z kodem tytułu ubezpieczenia jako osoba
prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, dla której podstawa wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne stanowi zadeklarowana kwota nie niższa niż 60%
kwoty prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Za miesiąc
II NSNc 434/23
6
czerwiec 2015 r. wnioskodawczyni zadeklarowała podstawę wymiaru składek na
ubezpieczenia społeczne w wysokości 9.897,50 zł.
Sąd Okręgowy ustalił wysokość przychodu, kosztów, dochodu/straty za
czerwiec 2015 r. wskazując, iż osiągnięty przychód w tym miesiącu wyniósł 3.195 zł,
wydatki stanowiły kwotę 751,91 zł. Po odjęciu składek na ubezpieczenie społeczne
w kwocie 3.144,44 zł ubezpieczona poniosła stratę w kwocie 701,35 zł, z kolei w
miesiącu lipcu 2015 r. osiągnęła przychód w kwocie 3.307,50 zł oraz poniosła wydatki
w kwocie 816,95 zł, a po odjęciu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie
3.144,44 zł ubezpieczona poniosła stratę w wysokości 653,89 zł. Ubezpieczona
korzystała w międzyczasie ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego oraz zasiłku
macierzyńskiego na łączną kwotę 228.833,03 zł, w tym za 2015 r. w kwocie 19.814,39
zł, 2016 r. w kwocie 20.554,59 zł, 2017 r. w kwocie 90.815,86 zł, 2018 r. w kwocie
58.930,35 zł oraz w 2019 r. w kwocie 38.717,84 zł.
Sąd I instancji ocenił działania przedsiębiorcy jako instrumentalne i sprzeczne
z istotą powszechnego, obowiązkowego systemu ubezpieczeń społecznych, który
pełni funkcję gwarancyjną, tj. zapewnia zabezpieczenie na wypadek choroby, a nie
pełni funkcji zarobkowej. Sąd Okręgowy podniósł, iż uzyskiwanie wysokich
świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie może być głównym celem prowadzenia
działalności gospodarczej.
Od powyższego wyroku przedsiębiorca wniósł apelację.
Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. (III AUa 542/22) Sąd Apelacyjny w Lublinie
zmienił częściowo zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję ZUS w ten
sposób, że ustalił, iż podstawę wymiaru składek na obowiązkowe ubezpieczenia
społeczne: emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie
chorobowe ubezpieczonej w miesiącu czerwcu 2015 r. stanowi kwota 60%
prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do
ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek za dany rok
kalendarzowy, zaś koszty procesu za I instancję między stronami wzajemnie zniósł.
W pozostałej części Sąd oddalił apelację.
W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy zasadniczo
prawidłowo ustalił, iż zadeklarowana przez ubezpieczoną w miesiącu czerwcu 2015 r.
podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne jest w okolicznościach
II NSNc 434/23
7
niniejszej sprawy nieuzasadniona z uwagi na istotną dysproporcję przychodu i
zgłoszonej podstawy wymiaru. Niemniej jednak w ocenie Sądu Apelacyjnego
apelacja częściowo zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nieuprawnione było
przyjęcie w zaskarżonym wyroku i poprzedzającej go decyzji organu rentowego, że
w spornym miesiącu czerwcu 2015 r. podstawę wymiaru składek stanowi kwota 30%
minimalnego wynagrodzenia, a nie 60% prognozowanego przeciętnego
wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej
podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 ustawy systemowej
na dany rok kalendarzowy. Sąd podkreślił, że ubezpieczona zgłaszając się do
ubezpieczeń z kodem tytułu ubezpieczenia „0510” w okresie od 1 czerwca 2015 r. do
2 sierpnia 2015 r. wyraźnie zrezygnowała z preferencyjnej podstawy wymiaru
składek na ubezpieczenia społeczne dla osób rozpoczynających działalność
gospodarczą. Ponadto Sąd Apelacyjny wskazał, iż działania ubezpieczonej były
świadome, jasne, czytelne i zamierzone. Wiedząc już o tym, że jest w ciąży w
czerwcu 2015 r. zadeklarowała wyższą podstawę wymiaru składek w celu uzyskania
wyższych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Działanie ubezpieczonej było w
spornym okresie nakierowane na uzyskanie wysokich świadczeń z systemu
ubezpieczeń społecznych, pozostających w oderwaniu od faktycznie uprzednio
uzyskanego i spodziewanego przychodu.
Sąd Apelacyjny w pełni identyfikuje się z przekonaniem i twierdzeniem Sądu
Okręgowego, że ubezpieczenie społeczne nie może być głównym celem działalności
gospodarczej. Celem tym jest zarobek, czyli dochód pokrywający w pełni koszty
działalności, w tym ubezpieczenia społecznego, a ponadto wystarczający na
utrzymanie oraz rozwój przedsiębiorcy, związany i wynikający z wykonywania
określonych czynności skorelowanych z przedmiotem działalności, a nie z
pobieraniem świadczeń z ubezpieczenia, uzyskanych w związku z zadeklarowaniem
wysokiej podstawy wymiaru, oderwanej od rzeczywistych przychodów. Przyjęcie
przez ustawodawcę wobec osób prowadzących działalność gospodarczą reguły
samodzielnego deklarowania kwoty będącej podstawą wymiaru składek nie oznacza
całkowitej dowolności i oderwania kwoty podstawy wymiaru składki od uzyskiwanego
przychodu. Skoro ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych – co do zasady –
wiąże podstawę wymiaru składek z wielkością przychodu, to uzasadnione jest
II NSNc 434/23
8
przyjęcie związku między zadeklarowaną kwotą podstawy wymiaru składek, a
faktycznie uprzednio uzyskanym i spodziewanym przychodem.
Przedsiębiorca nie złożył skargi kasacyjnej. W konsekwencji zwrócił się do
Rzecznika z prośbą o interwencję w przedmiotowej sprawie poprzez rozważenie
zasadności wniesienia skargi nadzwyczajnej.
Pismem z 8 stycznia 2024 r. Rzecznik uzupełnił podstawę skargi
nadzwyczajnej, wskazując, że wystąpił ze skargą w oparciu o art. 89 § 1 in principio
ustawy o SN z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą
demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
społecznej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga nadzwyczajna zasługuje na uwzględnienie, albowiem prawomocny
wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 24 stycznia 2023 r., III AUa 542/22, wydany
w sprawie z odwołania ubezpieczonej przeciwko ZUS o wysokość podstawy wymiaru
składek, nie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 89 § 1 ustawy o SN, jeżeli jest to konieczne dla zapewnienia
zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, od prawomocnego orzeczenia sądu
powszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie może być
wniesiona skarga nadzwyczajna, o ile: 1) orzeczenie narusza zasady lub wolności i
prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji lub 2) orzeczenie w sposób
rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
lub 3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w
sprawie materiału dowodowego – a orzeczenie nie może być uchylone lub zmienione
w trybie innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
Skarga nadzwyczajna jest instrumentem szeroko rozumianego wymiaru
sprawiedliwości w znaczeniu określonym w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Jej celem
jest wyeliminowanie z obrotu wadliwych, a jednocześnie naruszających zasady
sprawiedliwości społecznej, orzeczeń sądowych, które dotyczą konkretnych,
zindywidualizowanych podmiotów (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 3
II NSNc 434/23
9
kwietnia 2019 r., I NSNk 2/19; wyroki Sądu Najwyższego z: 9 grudnia 2020 r., I NSNu
1/20; 13 stycznia 2021 r., I NSNk 3/20). Rolą kontroli nadzwyczajnej nie jest jednak
eliminowanie wszystkich wadliwych orzeczeń. Wyjątkowość orzekania w ramach tej
instytucji powinna dotyczyć tylko tych z nich, które nie dają się pogodzić z
podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, będąc prima facie
orzeczeniami w sposób elementarny niesprawiedliwymi (por. wyrok Sądu
Najwyższego z 15 grudnia 2021 r., I NSNc 146/21).
W piśmiennictwie zauważa się, że z formalnego punktu widzenia skarga
nadzwyczajna należy do nadzwyczajnych środków zaskarżenia o złożonym
charakterze (T. Ereciński, K. Weitz, Skarga nadzwyczajna w sprawach cywilnych,
Przegląd Sądowy 2019 r., Nr 2, s. 8). Formalnoprawna analiza skargi nadzwyczajnej
wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarga jest dopuszczalna,
co otwiera możliwość jej merytorycznego rozpoznania.
Przechodząc do zasadniczych rozważań Sąd Najwyższy stwierdza,
że w niniejszej sprawie zasadniczo spór sprowadza się do interpretacji art. 18 ust. 8
w zw. z art. 20 ust. 3 ustawy systemowej i odpowiedzi na pytanie, czy organ rentowy
ma prawo podważyć zadeklarowaną przez przedsiębiorcę podstawę wymiaru składki
i samodzielnie ustalić jej niższą wartość.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, organ ubezpieczeń społecznych jest
uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek z
każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia nabywania
nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli
okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar uzyskania
takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w sposób sprzeczny z prawem lub
zmierzający do obejścia przepisów i zasad systemu ubezpieczeń społecznych. Takie
twierdzenie oznacza, że w określonych, indywidualnych stanach faktycznych
dopuszczalna jest możliwość ingerencji ZUS w wysokość deklarowanej podstawy, co
stoi w wyraźnej sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10.
We wskazanej wyżej uchwale, która zachowuje pełną aktualność, Sąd
Najwyższy jednoznacznie orzekł, że ZUS nie jest uprawniony do kwestionowania
kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność jako
II NSNc 434/23
10
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli mieści się ona w
granicach określonych ustawą systemową. Uzasadniając powyższe Sąd Najwyższy
wskazał, że przedmiotem stosunków ubezpieczenia są prawa i obowiązki
ubezpieczonego oraz instytucji ubezpieczeniowej dotyczące składek oraz ochrony
ubezpieczeniowej. Cechą charakterystyczną wskazanych więzi prawnych jest
występowanie szczególnego rodzaju zależności polegającej na tym, że objęcie
ochroną ubezpieczeniową wiąże się z powstaniem obowiązku opłacania składek.
Zależność ta nie przybiera jednak w ubezpieczeniu społecznym znamion
wzajemności (ekwiwalentności) w znaczeniu przyjętym w prawie cywilnym. Oba
elementy stosunku ubezpieczenia (składka ubezpieczeniowa oraz ochrona
ubezpieczeniowa) nie są równoważne (wymienialne), bowiem zasada
ekwiwalentności świadczeń jest w tym stosunku modyfikowana przez zasadę
solidarności społecznej. Stosunków ubezpieczenia społecznego nie da się zatem
zakwalifikować do stosunków zobowiązaniowych, nie można tu bowiem mówić, tak
jak w przypadku cywilnoprawnych zobowiązań wzajemnych, o ścisłej
współzależności składki i świadczenia. Składka w ubezpieczeniach społecznych jest
wprawdzie osobistym wkładem ubezpieczonego, ale z przeznaczeniem na tworzenie
ogólnego funduszu ubezpieczeniowego, z którego prawo do świadczeń czerpią ci
ubezpieczeni, którym ziści się określone ryzyko socjalne.
Jednocześnie Sąd Najwyższy stanowczo podkreślił autonomiczność i
odrębność przepisów prawa ubezpieczeń społecznych wobec przepisów prawa
cywilnego, w związku z czym uznał, że na gruncie stosunków ubezpieczenia
społecznego dopuszcza się tylko na zasadzie wyjątku stosowanie wskazanych
expressis verbis regulacji cywilistycznych.
W kontekście niniejszej sprawy podkreślić również należy zawarte w
przytaczanej uchwale odwołania do wcześniejszego orzecznictwa. Wskazując
bowiem na wyrok z 14 grudnia 2005 r., III UK 120/05, Sąd Najwyższy wykluczył
możliwość wykładni przepisów prawa ubezpieczeń społecznych z uwzględnieniem
reguł słuszności (zasad współżycia społecznego). Za równie istotne uznać należy
przywołanie wyroku z 23 października 2006 r., I UK 128/06, w myśl którego do
złagodzenia rygorów prawa ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ani art. 5 k.c.,
ani art. 8 k.p., gdyż przepisy prawa ubezpieczeń społecznych mają charakter
II NSNc 434/23
11
przepisów prawa publicznego. Rygoryzm prawa publicznego nie może być zaś
łagodzony konstrukcją nadużycia prawa podmiotowego przewidzianą w art. 5 k.c. lub
w art. 8 k.p. Zarzut ten (nadużycia prawa podmiotowego, albo czynienia ze swego
prawa podmiotowego użytku niezgodnego z zasadami współżycia społecznego lub
społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa) w sprawie z zakresu ubezpieczeń
społecznych musiałby być odniesiony do czynności organu rentowego, który –
wydając decyzję – nie korzysta ze swoich praw podmiotowych (regulowanych
prawem prywatnym – Kodeksem cywilnym lub Kodeksem pracy), lecz realizuje
ustawowe kompetencje organu władzy publicznej.
Sąd Najwyższy wskazał również, że analiza art. 18 ustawy systemowej
prowadzi do wniosku, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne
osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą została określona inaczej
niż w przypadku ubezpieczonych, co do których podstawę tę odniesiono do
przychodu w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych lub
kwoty uposażenia, wynagrodzenia bądź innego rodzaju świadczenia. Łączy się to ze
specyfiką działalności prowadzonej na własny rachunek i trudnościami przy
określaniu przychodu z tej działalności. Z tych względów określenie wysokości
podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca pozostawił
osobom prowadzącym pozarolniczą działalność. W konsekwencji w przypadku tych
ubezpieczonych obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i ich
wysokość nie są powiązane z osiągniętym faktycznie przychodem, lecz wyłącznie z
istnieniem tytułu ubezpieczenia i zadeklarowaną przez ubezpieczonego kwotą,
niezależnie od tego, czy ubezpieczony osiąga przychody i w jakiej wysokości.
Po stronie osoby prowadzącej pozarolniczą działalność istnieje zatem
uprawnienie do zadeklarowania w granicach zakreślonych ustawą dowolnej kwoty
jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, wobec czego sposób
w jaki realizuje to uprawnienie zależy wyłącznie od jej decyzji. Ingerencja w tę sferę
jakiegokolwiek innego podmiotu jest niedopuszczalna, chyba że ma wyraźne
umocowanie w przepisach. Kompetencji ZUS do dokonywania ocen w zakresie
sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można się zatem ani
domniemywać, ani wywodzić ich wyłącznie „z kardynalnych wartości i zasad
obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych”.
II NSNc 434/23
12
Należy w tym miejscu jeszcze dodać, że deklaracja podstawy wymiaru składek
nie jest czynnością cywilnoprawną w żadnym zakresie, co wyłącza możliwość jej
oceny przez pryzmat art. 58 k.c. oraz art. 83 § 1 k.c. Z kolei umowy cywilnoprawne
zawierane pomiędzy płatnikami składek i innymi równorzędnymi podmiotami (np.
umowa z pracodawcą), które będą rodziły skutki w sferze ubezpieczeń społecznych,
mogą podlegać kwestionowaniu przez ZUS. Jednak, jak już wyżej wskazano nie
zalicza się do nich deklaracji podstawy wymiaru składek. Błędnie zatem Sąd
Apelacyjny uznał, że „w przypadku wyraźnie dostrzegalnego instrumentalnego
wykorzystywania systemu ubezpieczeń społecznych należy dopuścić możliwość
stosowania przez ZUS art. 58 k.c. oraz art. 83 § 1 k.c. do oceny ważności czynności
prawnych w sferze prawa ubezpieczeń społecznych. Zakład może kwestionować
ważność czynności prawnej, stanowiącej podstawę zgłoszenia do ubezpieczeń
społecznych i podstawę wymiaru składek, jeżeli okoliczności sprawy dają podstawę
do stwierdzenia, że czynność prawna była sprzeczna z prawem, zasadami
współżycia społecznego lub zmierzała do obejścia prawa”. Powyższe oznacza
zasadność zarzutu naruszenia art. 58 § 1-3 k.c. oraz art. 83 § 1 k.c. poprzez ich
niewłaściwe zastosowanie. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że w ustawie systemowej
brak jest odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego, a tylko w oparciu o takie
odesłanie przepisy kodeksowe mogłyby być stosowane w sprawach ze sfery
ubezpieczeń społecznych – w zależności od sposobu regulacji – wprost albo
odpowiednio.
Wobec powyższego, uprawnień organu rentowego do dokonywania ocen w
zakresie sposobu wykonywania przez ubezpieczonego jego prawa nie można
doszukać się zarówno w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych, w tym w art. 83
ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 12 i 13, art. 68 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 i 2 ustawy
systemowej jak i w przepisach kodeksu cywilnego, w tym art. 58 § 1-3 k.c. oraz art.
83 § 1 k.c.
Uzupełniając przedstawione powyżej rozważania, wskazać należy ponadto,
że jednoznaczność wyrażonej w art. 18 ust. 8 ustawy systemowej normy prawnej, a
zatem możliwość jej rekonstrukcji w oparciu o językowe reguły wykładni, stoi na
przeszkodzie sięgania do innych sposobów wykładni. Jak bowiem podkreślił Sąd
Najwyższy w wyroku z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, „w doktrynie i judykaturze
II NSNc 434/23
13
sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów
wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna
(celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić
będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w
szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po
zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych i systemowych, uda się
uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy”.
W szczególności w kontekście wykładni przepisów regulujących system
zabezpieczenia społecznego Sąd Najwyższy podkreślał, że „przepisy te (…) ze
względu na swoją istotę i konstrukcję podlegają wykładni ścisłej. Nie powinno się
stosować do nich wykładni celowościowej, funkcjonalnej lub aksjologicznej w
opozycji do wykładni językowej, jeżeli ta ostatnia prowadzi do jednoznacznych
rezultatów interpretacyjnych, a zatem nie można ich poddawać ani wykładni
rozszerzającej, ani zwężającej, modyfikującej wyczerpująco i kazuistycznie
określone przez ustawodawcę uprawnienia do świadczeń” (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z 7 lutego 2012 r., I UK 276/11, a także przytoczone tam orzecznictwo;
wyrok Sądu Najwyższego z 2 marca 2023 r., II NSNc 107/23).
Przy czym warto zwrócić jeszcze uwagę na kwestię dotyczącą możliwości
swoistego „wykorzystania systemu ubezpieczeń społecznych” przez osoby pragnące
uzyskać długookresowe korzyści w postaci zasiłków wypłacanych od wysokiej
podstawy wymiaru składek, która została nie tylko dostrzeżona przez ustawodawcę,
ale także spotkała się z jego reakcją. Dnia 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa
z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz niektórych innych
ustaw. W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono, że: „obecny stan prawny w
zakresie ubezpieczenia chorobowego sprzyja powstawaniu nadużyć, szczególnie
wśród osób prowadzących pozarolniczą działalność. Po bardzo krótkim okresie
ubezpieczenia chorobowego (1-2 miesiące) z wysoką podstawą wymiaru składki
następuje długi okres pobierania zasiłku w wysokości adekwatnej do podstawy
wymiaru składki. Osoby prowadzące pozarolniczą działalność wykorzystują
możliwość przerwania ubezpieczenia chorobowego (które jest dobrowolne), aby
uniknąć obliczenia planowanego zasiłku z 12 miesięcy ubezpieczenia; w razie
II NSNc 434/23
14
ponownego przystąpienia do ubezpieczenia i zadeklarowania maksymalnej kwoty
podstawy wymiaru składek zasiłek jest obliczany od podstawy z okresu «nowego»
ubezpieczenia. Z uwagi na obowiązujące przepisy okres wypłaty świadczeń (zasiłku
macierzyńskiego) jest zdecydowanie dłuższy niż okres opłacania wysokich składek
na ubezpieczenia społeczne. Należy podkreślić, że najniższa podstawa wymiaru
składek z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności wynosi co do zasady 60%
przeciętnego prognozowanego wynagrodzenia (w 2014 r. – 2247,60 zł), a dla osób
rozpoczynających działalność – 30% minimalnego wynagrodzenia (w 2014 r. – 504
zł). Ubezpieczony może zadeklarować wyższą podstawę wymiaru składek, z tym że
najwyższa podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe nie może
przekraczać 250% przeciętnego prognozowanego wynagrodzenia. W okresie od
dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. odpowiada to kwocie 9365 zł.
Możliwość kształtowania (podwyższania) podstawy wymiaru zasiłków jest więc
znaczna. Dodać należy przy tym, że zasiłek macierzyński przysługuje bez okresu
wyczekiwania. Aktualnie okres pobierania zasiłku macierzyńskiego może wynieść od
52 tygodni (w przypadku ciąży pojedynczej) do 71 tygodni (w przypadku porodu
mnogiego lub odpowiednio przysposobienia 5 dzieci i więcej). W świetle
obowiązujących przepisów oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. uchwała
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 21 kwietnia 2010 r., II UZP 1/10) ZUS
nie może kwestionować kwoty zadeklarowanej przez osobę prowadzącą działalność
jako podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli mieści się ona w
granicach określonych ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym w
obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do kwestionowania przez ZUS podstawy
wymiaru zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W
odniesieniu do osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych jako osoby
prowadzące pozarolniczą działalność, ZUS jest uprawniony jedynie do
kwestionowania istnienia tytułu objęcia tymi ubezpieczeniami – jeżeli działalność
została podjęta dla pozoru” (Sejm VII kadencji, druk nr 2832, rządowy projekt ustawy
o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie
choroby i macierzyństwa oraz niektórych innych ustaw).
Odpowiedzią ustawodawcy na wskazane nadużycia była nowelizacja ustawy
z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia
II NSNc 434/23
15
społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jednak art. 18 ust. 8 ustawy
systemowej pozostał niezmieniony. Konsekwentnie uznać należy, że intencją
ustawodawcy było pozostawienie bez zmian wskazanego przepisu, przy pełnej
świadomości co do jego interpretacji dokonanej przez Sąd Najwyższy w przytoczonej
wyżej uchwale. Jak zaś podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z 7 czerwca 2001 r., III
CZP 29/01, dokonywana przez sądy wykładnia prawa, jako element jego stosowania,
nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego, a niekiedy nawet wręcz
społecznie oczekiwanego, stanu prawnego (wyrok Sądu Najwyższego z 2 marca
2023 r., II NSNc 107/23). Okoliczność ta prowadzi do uznania, że interpretacja
ustawy systemowej dokonana przez Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie pozostaje
również w sprzeczności z wolą ustawodawcy.
Samo stwierdzenie zaistnienia przesłanek szczegółowych nie jest jeszcze
wystarczające dla wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. W
dalszej kolejności należy bowiem ustalić czy uchylenie zaskarżonego wyroku jest
„konieczne dla zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa
prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 89 § 1 in
principio u.SN). Przesłanka ta powinna być interpretowana zgodnie z zasadą
ustrojową wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej ma charakter kompleksowy. Na jej treść składają się inne
zasady pochodne, m.in. zasada zaufania obywatela do państwa i zasada
bezpieczeństwa prawnego jednostki (por. P. Tuleja, Komentarz do art. 2, [w:] M.
Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, t. 1, Komentarz do art. 87-243, Warszawa
2016, s. 223-228). Istota zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego
przez nie prawa ujawnia się również w procesie wykładni prawa. Obywatel nie może
być zaskakiwany wynikiem sądowej wykładni przepisu prawnego w sytuacji, gdy jego
językowa treść jest jasna i jednoznaczna, potwierdzona orzecznictwem Sądu
Najwyższego, a nadto zgodna z wolą ustawodawcy. Przyjęcie przez Sąd Apelacyjny
w Lublinie odmiennej interpretacji przepisów niż wynikałoby to z ich wykładni literalnej
i wydanie na tej podstawie orzeczenia, z całą pewnością narusza wskazaną zasadę
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a przez to zasadę
II NSNc 434/23
16
demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości
społecznej.
Powyższe rozważania prowadzą zatem do jednoznacznego wniosku o
niewłaściwym zastosowaniu prawa przez Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku.
Interpretacja prawa dokonana w zakwestionowanym orzeczeniu prowadzi do
ograniczenia praw jednostki na rzecz imperium państwa, co pozostaje w
sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej. W tym kontekście uznać należy za
usprawiedliwione zarzuty (podstawy) skargi nadzwyczajnej, co skutkuje jej
uwzględnieniem.
Zaistnienie przesłanek szczegółowych oraz przesłanki funkcjonalnej z art. 89
§ 1 u.SN uzasadnia stwierdzenie, iż uchylenie zaskarżonego wyroku jest
proporcjonalnym środkiem pozwalającym zapewnić zgodność z art. 2 Konstytucji RP.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Apelacyjny uwzględni powyższe
zapatrywania Sądu Najwyższego.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91 §
1 ustawy o SN, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi
Apelacyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
[SOP]
r.g.
