II NSNc 275/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 18 czerwca 2025 r.
SSN Maria Szczepaniec (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Paweł Księżak
Radosław Jeż (ławnik Sądu Najwyższego)
w sprawie z powództwa E.S. i M.S.
przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawa
o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 18 czerwca 2025 r.
skargi nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od wyroku Sądu Okręgowego
Warszawa-Praga w Warszawie z 25 stycznia 2023 r., sygn. IV Ca 1832/21
Paweł Księżak
1. oddala skargę nadzwyczajną;
2. znosi wzajemnie między stronami koszty postępowania
wywołanego wniesieniem skargi nadzwyczajnej.
Maria Szczepaniec
M.L.
Radosław Jeż
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r. sygn. I C 279/17 Sąd Rejonowy
dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie zobowiązał pozwanego m. st. Warszawa
do złożenia oświadczenia woli o następującej treści: „Miasto Stołeczne Warszawa
II NSNc 275/24
2
oświadcza, że w wykonaniu postanowień ostatecznej i niezaskarżalnej do sądu
administracyjnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy numer […], wydanej dnia 26
września 2014 r. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia
15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r., Nr 41,
poz. 361 z późn. zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. Nr 594), art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z
1945 r. Nr 50, poz. 279), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks
postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz uchwały Nr
XVIII/579/2007 Rady m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad
gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia
wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w
trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) ustanawia
na okres 99 lat na rzecz J.S. - w udziale wynoszącym 0,1566 części i na rzecz E.S.
w udziale wynoszącym - w 0,1566 części, prawo użytkowania wieczystego
nieruchomości, stanowiącej zabudowaną działkę gruntu numer ewidencyjny […], o
obszarze 217 m2, położoną w W., dzielnicy […], obrębie […] przy ulicy […] numer
[…], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi
księgę wieczystą nr […], począwszy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w
sprawie, za czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego przedmiotowego gruntu w wysokości netto 67,96 zł, płatny netto z góry
w terminie do dnia 31 marca każdego roku, przy czym czynszu symbolicznego nie
pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego oraz
stwierdza, że w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na
rzecz osób trzecich przez współużytkowników wieczystych, osoby te uiszczają
opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na zasadach ogólnych
określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie dotyczy to nabywania użytkowania
wieczystego gruntu w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską w
rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami (par. 8 ww. uchwały
nr XVIII/579/2007 Rady m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r.). Nieruchomość
II NSNc 275/24
3
zostaje oddana w użytkowanie wieczyste w celu korzystania z niej zgodnie z
każdoczesnym przeznaczeniem nieruchomości dopuszczonym w miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego. Umowa o oddaniu udziału w ww. gruncie w
użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki
została zawarta, jeżeli współużytkownicy wieczyści nie przestrzegają obowiązku
korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego oraz w przypadku korzystania z gruntu
oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego
przeznaczeniem lub naruszeniem postanowień umowy. Na gruncie powyżej
opisanym znajduje się budynek mieszkalny wzniesiony przed dniem wejścia w życie
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), spełniający warunki z
art. 5 tego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), tj. stanowiący odrębną od
gruntu nieruchomość - współwłasność spadkobierców dawnych właścicieli
hipotecznych i właścicieli wyodrębnionych lokali. J.S. oraz E.S. oświadczają, że
wyrażają zgodę na powyższą treść oświadczenia miasta stołecznego Warszawy i
zobowiązują się do uiszczania opłaty rocznej związanej z użytkowaniem wieczystym
przysługujących im udziałów w gruncie nieruchomości położonej w W., dzielnicy […],
obrębie […], przy ulicy […] numer […], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-
Mokotowa w Warszawie prowadzi księgę wieczystą nr […], jak również zobowiązują
się korzystać z posiadanego udziału w gruncie zgodnie z przeznaczeniem
przewidzianym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i w
sposób niesprzeczny z ustalonym w umowie”. W punkcie drugim zasądził od
pozwanego m.st. Warszawy na rzecz powódek J.S. i E.S. kwotę po 2 587,00 zł wraz
odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do
dnia zapłaty tytułem zwrotu kosztów procesu.
Od powyższego wyroku apelację wywiódł pozwany Miasto Stołeczne
Warszawa wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie powództwa
w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi I instancji.
II NSNc 275/24
4
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r. Sąd Okręgowy Warszawa-Praga
w Warszawie, IV Ca 1832/21 zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że: w pkt. 1
w miejsce słów „J.S.” i „J.S.” wpisał odpowiednio: „M.S.” i „M.S.”, a w pkt. 2 zasądził
od pozwanego na rzecz powodów kwoty po 787 złotych wraz z odsetkami
ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty
tytułem zwrotu kosztów procesu. W pozostałym zakresie apelacja jako bezzasadna
została oddalona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia
postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta
m.st. Warszawy numer […].
Pismem z dnia 25 marca 2024 r. Prokurator Generalny (dalej: „skarżący”)
na podstawie art. 89 § 1 i § 2 ustawy z dnia z dnia 8 grudnia 2017 r.
o Sądzie Najwyższym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1093 ze zm., dalej:
„u.SN”), z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego
państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej,
zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia
25 stycznia 2023 r. sygn. IV Ca 1832/21 zmieniający wyrok Sądu Rejonowego
dla Warszawy Pragi- Południe w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r. sygn. I C 279/17
i oddalający apelację - w całości. Zarzucił:
1. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 378 § 1 k.p.c.
poprzez błędne jego zastosowanie polegające na zaniechaniu zbadania
z urzędu, niezależnie od podnoszonych przez pozwanego Miasto Stołeczne
Warszawa, zarzutów istnienia podstawy materialnoprawnej roszczenia,
tj. dopuszczalność złożenia oświadczenia woli przez pozwanego
o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz powodów w świetle
regulacji przewidzianej w art. 1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych
na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity
Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 z późn. zm.), co miało wpływ na treść zapadłego
wyroku, albowiem skutkowało oddaleniem apelacji pozwanego,
pomimo rażącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego,
tj. art. 64 k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 232 § 1 k.c. i art. 1 ust. 1,2
II NSNc 275/24
5
i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo
własności tych gruntów;
2. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c.
w zw. z art. 232 § 1 k.c. i art. 1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych
na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne
zastosowanie i stwierdzenie prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji,
stwierdzającego obowiązek zawarcia umowy użytkowania wieczystego
o określonej w sentencji treści, w sytuacji, gdy oświadczenia woli, których
obowiązek złożenia Sąd stwierdza są sprzeczne z ustawą, albowiem dotyczą
ustanowienia użytkowania wieczystego do udziału we współwłasności
nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem współwłasności Miasta
Stołecznego Warszawy i innych podmiotów prawa cywilnego, podczas
gdy użytkowanie wieczyste może być ustanowione jedynie w odniesieniu
do nieruchomości gruntowej stanowiącej wyłączną własność Skarbu
Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub związku jednostek
samorządu terytorialnego;
3. naruszenie, wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony praw słusznie nabytych
właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. […] w W. oraz
współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest
budynek mieszkalny poprzez oddalenie apelacji pozwanego, podczas gdy
Sąd I instancji naruszył prawo materialne poprzez stwierdzenie obowiązku
zawarcia przez strony umowy użytkowania wieczystego nieruchomości
gruntowej w sytuacji, gdy właściciele wyodrębnionych lokali z mocy ustawy
z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności stali się
współwłaścicielami nieruchomości gruntowej, co skutkowało obciążeniem
nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem współwłasności prawem
użytkowania wieczystego powodów;
II NSNc 275/24
6
4. naruszenie określonej w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych
właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. […] w W.
poprzez obciążenie przedmiotu ich własności prawem użytkowania
wieczystego, podczas gdy nieruchomości gruntowe będące własnością
podmiotów prawa prywatnego nie mogą być obciążane prawem użytkowania
wieczystego;
5. naruszenie, wynikającej z określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, zasady zaufania obywateli do państwa
poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób rażąco sprzeczny z przepisami
prawa powszechnie obowiązującego oraz ustanowienie jedynie iluzorycznej
ochrony powodom, w sytuacji gdy ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego na rzecz powodów nie jest możliwe.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku
Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r.
sygn. IV Ca 1832/21 i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu Warszawa-Praga
w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz pozostawienie temu Sądowi
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę nadzwyczajną pełnomocnik M.S. i E.S. wniósł o
oddalenie
skargi
nadzwyczajnej
i zasądzenie
od Prokuratora Generalnego na rzecz powodów kosztów zastępstwa procesowego
według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga nadzwyczajna podlegała oddaleniu.
Przedmiotowa skarga nadzwyczajna została oparta na zarzutach: naruszenia
zasad, wolności i praw człowieka i obywatela określonych w art. 2, art. 21 ust. 1
i art. 64 Konstytucji RP oraz naruszenia w sposób rażący prawa materialnego
i procesowego.
II NSNc 275/24
7
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut rażącego naruszenia prawa
procesowego, tj. art. 378 § 1 k.p.c. poprzez błędne jego zastosowanie polegające
na zaniechaniu zbadania z urzędu, niezależnie od podnoszonych przez pozwanego
Miasto Stołeczne Warszawa, zarzutów istnienia podstawy materialnoprawnej
roszczenia, tj. dopuszczalność złożenia oświadczenia woli przez pozwanego
o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz powodów w świetle
regulacji przewidzianej w art. 1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele
mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r.
poz. 1495 z późn. zm.), co miało wpływ na treść zapadłego wyroku, albowiem
skutkowało oddaleniem apelacji pozwanego, pomimo rażącego naruszenia
przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 64 k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c.
w zw. z art. 232 § 1 k.c. i art. 1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele
mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Podstawą materialnoprawną roszczenia była ostateczna i niezaskarżalna
do sądu administracyjnego decyzja Prezydenta m. st. Warszawy numer […] z dnia
26 września 2014 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego określonej
nieruchomości we wskazanym udziale na okres 99 lat. Pomimo upływu lat Prezydent
m.st. Warszawy nie poczynił działań w celu zawarcia umowy ustanowienia prawa
użytkowania wieczystego. W związku z powyższym powódki wystąpiły do sądu o
wydanie orzeczenia stwierdzającego obowiązek Prezydenta m.st. Warszawy do
złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Stosownie do treści art. 64 k.c.
prawomocne orzeczenie sądu zastępuje to oświadczenie. Orzeczenie stwierdzające
obowiązek złożenia oświadczenia woli może zapaść tylko wtedy, jeśli strony łączy
stosunek prawny, z którego obowiązek ten wynika i w tym sensie sąd stwierdza tylko
istniejący stosunek prawny, nie będąc źródłem obowiązku złożenia oświadczenia, a
treść zastępowanych oświadczeń woli determinuje treść istniejącego między
stronami stosunku prawnego. Żądanie wydania przez sąd orzeczenia na podstawie
art. 64 k.c. jest uzasadnione, jeśli istnieje obowiązek prawny złożenia oświadczenia
woli oraz oświadczenie to jest oznaczone, co oznacza, że możliwe jest
zrekonstruowanie jego treści. Obowiązek złożenia oświadczenia woli może wynikać
II NSNc 275/24
8
z różnych zdarzeń prawnych: z czynności procesowej, z ustawy czy z aktu
administracyjnego, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia
wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło
wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji
Prezydenta m.st. Warszawy numer […]. To ostateczna decyzja administracyjna
zobowiązała Prezydenta m. st. Warszawy do złożenia oświadczenia o określonej
treści, a nie zaskarżony wyrok sądu powszechnego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut rażącego naruszenie prawa
materialnego, tj. art. 64 k.c. w zw. z art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 232 § 1 k.c. i art. 1
ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych
gruntów poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie prawidłowości orzeczenia
Sądu I instancji, stwierdzającego obowiązek zawarcia umowy użytkowania
wieczystego o określonej w sentencji treści, w sytuacji, gdy oświadczenia woli,
których obowiązek złożenia Sąd stwierdza są sprzeczne z ustawą, albowiem dotyczą
ustanowienia użytkowania wieczystego do udziału we współwłasności
nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem współwłasności Miasta Stołecznego
Warszawy i innych podmiotów prawa cywilnego, podczas gdy użytkowanie wieczyste
może być ustanowione jedynie w odniesieniu do nieruchomości gruntowej
stanowiącej wyłączną własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu
terytorialnego lub związku jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd Najwyższy wskazuje, że orzeczenie wydane w trybie art. 64 k.c.
nie stanowi czynności prawnej. W związku z powyższym zarzut naruszenia
przez sąd art. 58 § 1 k.c. nie mógł zostać uwzględniony. Żaden zarzut związany
z kwestionowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, które zostało dokonane
w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy numer […] nie mógł zostać rozpoznany w
postępowaniu ze skargi nadzwyczajnej, bowiem od decyzji administracyjnych nie
przysługuje skarga nadzwyczajna do Sądu Najwyższego. W rzeczywistości zarzuty
podnoszone przez skarżącego miały na celu kwestionowanie prawidłowości wydanej
decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę materialnoprawną roszczenia.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia określonej
w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony
II NSNc 275/24
9
prawa własności i innych praw majątkowych właścicieli wyodrębnionych lokali
w budynku poprzez obciążenie przedmiotu ich własności prawem użytkowania
wieczystego, podczas gdy nieruchomości gruntowe będące własnością podmiotów
prawa prywatnego nie mogą być obciążane prawem użytkowania wieczystego.
Prawo własności ani inne prawa majątkowe nie mają charakteru absolutnego.
Prawo użytkowania wieczystego jest silnym prawem rzeczowym, lokującym się
w hierarchii tych praw bezpośrednio po prawie własności, a przed ograniczonymi
prawami rzeczowymi, co pozwala na potraktowanie ustanowienia użytkowania
wieczystego jako swoistej restytucji stosunków własnościowych. Co najistotniejsze,
to nie zaskarżonym wyrokiem obciążono nieruchomość prawem użytkowania
wieczystego, a obowiązek ten powstał na mocy decyzji administracyjnej będącej
podstawą materialnoprawną roszczenia, na podstawie której wydano zaskarżone
orzeczenie.
W ocenie Sądu Najwyższego skarżący bezzasadnie zarzucił naruszenie
zasad, wolności i praw człowieka i obywatela określonych w art. 2 Konstytucji RP.
Jak wielokrotnie wskazywał Sąd Najwyższy naruszenie zasady demokratycznego
państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej
lub bezpośrednio wywodzonych z niej praw nie może stanowić uzasadnionego
zarzutu w ramach pierwszej podstawy szczególnej skargi nadzwyczajnej. Wynika to
z treści art. 89 § 1 pkt 1 u.SN, zgodnie z którym podstawą skargi nadzwyczajnej może
być naruszenie zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela określonych
w Konstytucji RP. Chodzi wobec tego o zasady, które są „określone” (wskazane)
w przepisach Konstytucji RP, a nie takie, które zostały wywiedzione z art. 2
Konstytucji RP (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 27 stycznia 2021 r., I NSNc 147/20;
31 sierpnia 2021 r., I NSNc 82/20; 8 grudnia 2022 r., I NSNc 575/21; 24 maja 2023 r.,
II NSNc 127/23).
Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżący nie zdołał
wykazać zasadności podniesionych w skardze nadzwyczajnej zarzutów
odwołujących się do przesłanek szczególnych określonych w art. 89 § 1 pkt 1
i 2 u.SN.
Stwierdzenie, że żadna z podstaw szczególnych nie okazała się zasadna,
zwalnia Sąd Najwyższy z obowiązku badania zaistnienia w niniejszej sprawie
II NSNc 275/24
10
przesłanki ogólnej, o której mowa w art. 89 § 1 in principio u.SN, tj. konieczności
wzruszenia zaskarżonego nią prawomocnego orzeczenia w celu zapewnienia
zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 91 § 1 zd. 2 u.SN,
oddalił skargę nadzwyczajną.
Jednocześnie, na podstawie art. 39818 k.p.c. w zw. z art. 95 pkt 1 u.SN
Sąd Najwyższy zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania wywołanego
wniesieniem skargi nadzwyczajnej.
[a.ł]
Paweł Księżak
M.L.
Maria Szczepaniec
Radosław Jeż
