II NSKP 2/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 10 kwietnia 2025 r.
SSN Elżbieta Karska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Paweł Czubik
SSN Janusz Niczyporuk
w sprawie z powództwa P. spółki akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 10 kwietnia 2025 r.
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 18 kwietnia
2023 r., sygn. VII AGa 101/23
I. oddala skargę kasacyjną;
II. zasądza od P. spółki akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz
Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 360 (trzysta
sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym wraz z
odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie
za czas po upływie tygodnia od dnia ogłoszenia niniejszego
wyroku do dnia zapłaty.
II NSKP 2/24
2
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z 31 grudnia 2019 r. znak: [...],
na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o
efektywności energetycznej (Dz.U. 2015, poz. 2167, ze zm., dalej: „ustawa o
efektywności” lub „Ustawa z 2011 r.”) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja
2016 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. 2019, poz. 545. ze zm., dalej: „Ustawa
z 2016 r.” bądź „nowa ustawa o efektywności”) oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10
kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. 2019, poz. 755 ze zm., dalej: „p.e.”), a
także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: „k.p.a.”) orzekł, że
Przedsiębiorca P S.A. z siedzibą w W. (powód, Przedsiębiorca, skarżący) nie
wywiązał się w 2014 r., z określonego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia
2011 r. o efektywności energetycznej, obowiązku uzyskania i przedstawienia do
umorzenia Prezesowi URE świadectwa efektywności energetycznej, o którym mowa
w art. 21 ust. 1 ustawy o efektywności w terminie określonym w art. 27 ust. 3 ustawy
o efektywności lub uiszczenia opłaty zastępczej w terminie określonym w art. 12 ust.
6 tej ustawy, obliczonej w sposób określony w art. 12 ust. 5 ustawy o efektywności.
Za zachowanie opisane w punkcie pierwszym decyzji Prezes URE wymierzył
Przedsiębiorcy P. S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 31 551,56 zł.
P. S.A. z siedzibą w W. w złożonym odwołaniu zaskarżył powyższą decyzję
Prezesa URE w całości. Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada
2022 r. oddalił odwołanie oraz zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny w sprawie: pismem z dnia 12
listopada 2015 r. Prezes URE zwrócił się do Przedsiębiorcy o udzielenie informacji
dotyczącej dokonanej w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.
sprzedaży energii elektrycznej ciepła i gazu ziemnego, w związku z koniecznością
zbadania realizacji za rok 2014 obowiązku określonego w art. 12 ust. 1 ustawy o
efektywności. W pismach z 4 grudnia 2015 r. i 4 stycznia 2016 r. Przedsiębiorca
oświadczył, że mimo posiadanej koncesji na obrót energią elektryczną w 2014 r. nie
prowadził działalności koncesjonowanej. Wskazał, że jedynie refakturował koszty
II NSKP 2/24
3
energii elektrycznej na kontrahentów bez doliczania marży oraz, że w 2014 r. nie
dokonywał sprzedaży ciepła ani gazu ziemnego. Przy piśmie z 9 listopada 2016 r.
Przedsiębiorca złożył uchwałę zarządu, na mocy której wszystkie umowy najmu
zawierane przez Spółkę przewidywać miały rozliczenia oparte na refakturze prostej.
Oświadczył, że nie ma przeszkód do cofnięcia udzielonej mu koncesji zgodnie z
wnioskiem.
Decyzją z 11 sierpnia 2017 r. Prezes URE cofnął Przedsiębiorcy koncesję na
obrót energią elektryczną. Pismem z 8 marca 2019 r. Przedsiębiorca przedstawił
informację o dokonanej sprzedaży energii elektrycznej w okresie od 1 stycznia 2014 r.
do 31 grudnia 2014 r. Wyjaśnił, że mimo posiadanej koncesji na obrót energią
elektryczną Spółka w 2014 r. nie prowadziła działalności koncesjonowanej i nie
doliczała marży do cen dostawców energii elektrycznej. Prezes URE pismem z 29
kwietnia 2019 r. zwrócił się do Przedsiębiorcy z prośbą o przesłanie dodatkowych
wyjaśnień i dokumentów związanych ze sprzedażą energii elektrycznej w roku 2014.
Pismem z 31 maja 2019 r. Przedsiębiorca odpowiedział na powyższe wezwanie
udzielając wyjaśnień oraz przekazując wymagane dokumenty w tym umowy, faktury
i aneksy do zawartych umów.
Pismem z 16 października 2019 r. Prezes URE zawiadomił Przedsiębiorcę o
wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej
w związku z powzięciem informacji, że Przedsiębiorca w 2014 r. dokonał sprzedaży
3 551,133 MWh energii elektrycznej do odbiorców końcowych, a nie refaktury
kosztów jej zakupu i osiągnął z tej sprzedaży przychód w kwocie 1 513 785,24 zł.
Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. Przedsiębiorca odpowiedział na powyższe
zawiadomienie. Skorygował w nim ilość dostarczonej do kontrahentów energii
elektrycznej w 2014 r. Ponadto, przedstawił swoje stanowisko i zaznaczył, że nie
powinien być traktowany jak przedsiębiorstwo energetyczne. Przedsiębiorca złożył
również sprawozdanie finansowe za rok 2018. Pismem z 2 grudnia 2019 r. Prezes
URE zawiadomił Przedsiębiorcę o zgromadzeniu materiału dowodowego
pozwalającego na wydanie decyzji i przysługującym stronie prawie do zapoznania
się z całością zebranego materiału, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów
i dowodów oraz złożenia dodatkowych uwag i wyjaśnień.
II NSKP 2/24
4
Pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. Przedsiębiorca ponownie skorygował
wolumen energii elektrycznej dostarczony do kontrahentów. Podał, że w 2014 r.
przekazał kontrahentom 3 459 868.09 kWh energii elektrycznej, z czego uzyskał
wartość sprzedaży na kwotę 1 502 455,13 zł. Podkreślił, że w 2014 r. nie prowadził
działalności polegającej na obrocie energią elektryczną i nie powinien być traktowany
jako przedsiębiorstwo energetyczne. Sąd I instancji wskazał, że powyższy stan
faktyczny ustalił na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu
administracyjnym, twierdzeń stron przedstawionych w pismach procesowych oraz
faktów powszechnie znanych. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w
sprawie dokumentom, które nie były przez strony kwestionowane i nie budziły
wątpliwości.
Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne.
Zdaniem Sądu Okręgowego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika,
że w roku 2014 Przedsiębiorca sprzedawał energię elektryczną ponad 60 odbiorcom.
W związku z tym powód wystawiał im faktury, w których kwota należności za
dostarczoną energię elektryczną nie była zgodna z ceną wynikającą z faktury
wystawionej powodowi przez usługodawcę, lecz powiększona o opłatę dodatkową.
Należy podkreślić, że zgodnie z postanowieniami § 3 umowy wynajmu z dnia 12
grudnia 2012 r. zawartej z Y. sp. z o.o. oraz z § 6 ust. 3 umowy dzierżawy z dnia 1
sierpnia 2004 r. zawartej z R., Przedsiębiorca uprawniony był do powiększenia o 5%
należności za zużytą energię elektryczną wg odczytu liczników (Y.) lub 15% (R.) z
tytułu opłaty za utrzymanie, konserwację i remonty bieżące sieci. Zapisy świadczące
o stosowaniu doliczania dodatkowej opłaty w wysokości od 3% do 15% wartości
zakupionej energii elektrycznej znajdowały się również w umowach zawartych z
Przedsiębiorstwem O. sp. z o.o., Zakładem Handlowo Usługowym J. oraz w innych
umowach złożonych przez powoda w toku postępowania administracyjnego
wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z przesłanych przez powoda umów zawartych z odbiorcami energii
elektrycznej i wystawianych faktur wynika, że działania powoda związane ze
sprzedażą energii elektrycznej znajdowały oparcie w postanowieniach tych umów,
nie miały jednorazowego charakteru i były prowadzone w sposób zorganizowany,
powtarzalny i ciągły. Dotyczyły ponad 60 podmiotów, a wolumen dostarczonej w
II NSKP 2/24
5
2014 r. przez powoda do kontrahentów energii elektrycznej obejmował ponad 3 400
MWh. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w doktrynie i orzecznictwie działalność
gospodarcza powinna być odpłatna i przynosić przedsiębiorcy określone dochody.
Jednak dla zarobkowego charakteru takiej działalności znaczenie ma cel, a nie
rzeczywiście osiągnięty rezultat ekonomiczny. Sąd I instancji powołał się przy tym na
orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie, który wskazał, że prowadzenie
działalności gospodarczej jest kategorią obiektywną niezależnie od tego, jak swoją
działalność ocenia i nazywa sam prowadzący oraz czy dopełnia obowiązków
prawnych związanych z tą działalnością (wyrok z 14 czerwca 2016 r., VI ACa 734/15).
Mając powyższe na uwadze Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał,
że działania powoda spełniały przesłanki działalności gospodarczej polegającej na
sprzedaży energii elektrycznej. W tym stanie podniesione w odwołaniu zarzuty
dotyczące błędnego uznania, że powód w 2014 r. dokonał sprzedaży energii
elektrycznej na rzecz odbiorców końcowych nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając
na uwadze, że informacje dotyczące ilości sprzedanej przez powoda odbiorcom w
2014 r. energii elektrycznej wynikały z przedstawionych w toku postępowania
administracyjnego dokumentów i oświadczeń, również zarzut błędnych ustaleń
dotyczących ilości sprzedanej przez powoda w 2014 r. na rzecz odbiorców
końcowych energii elektrycznej, Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny.
Wobec ustalenia, że we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie, którego
dotyczył wynikający z art. 12 ustawy z 2011 r. obowiązek, powód wykonywał w
sposób ciągły i zorganizowany zarobkową działalność gospodarczą polegającą na
sprzedaży energii elektrycznej i spełniał przesłanki do uznania go za
przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 p.e. Sąd
Okręgowy stwierdził, że na powodzie spoczywał obowiązek uzyskania świadectwa
efektywności energetycznej, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o efektywności
energetycznej z 2011 r. Podniesiony w odwołaniu w tym zakresie zarzut i związane
z nim twierdzenia Sąd Okręgowy uznał za nietrafne.
W odniesieniu do zarzutu przeoczenia przez Prezesa URE, że Przedsiębiorca
zaprzestał naruszania prawa w postaci sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom
końcowym, ponieważ nie posiada już koncesji na obrót energią elektryczną i
wprowadził wewnętrzne regulacje o rozliczaniu energii elektrycznej na zasadach
II NSKP 2/24
6
faktury prostej wskazać należy, że naruszenie stanowiące podstawę do nałożenia na
powoda w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej nie polegało na sprzedaży energii
elektrycznej odbiorcom końcowym. Naruszenie powoda polegało na niewykonaniu
określonego w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o efektywności energetycznej z 2011 r.
obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa
efektywności energetycznej, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 2011 r. w
terminie w niej określonym lub wniesienia opłaty zastępczej w terminie i
wysokości również określonych w przepisach tej ustawy.
W tym stanie podnoszona w odwołaniu okoliczność zaprzestania
wykonywania działalności polegającej na sprzedaży energii elektrycznej w
odniesieniu do oceny zasadności zaskarżonej decyzji oraz możliwości nałożenia na
powoda kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego naruszenia miała w sprawie
znaczenie irrelewantne. Zdaniem Sądu I instancji samo powoływanie się przez
powoda na argument zaprzestania wykonywania działalności polegającej na
sprzedaży energii elektrycznej, stanowił potwierdzenie faktu wykonywania tej
działalności w roku 2014. W świetle stawianego w zaskarżonej decyzji zarzutu
podstawowe znaczenie miały ustalenia dotyczące działań w kontaktach
z kontrahentami odbiorcami energii elektrycznej.
Dlatego też Sąd Okręgowy stwierdził, że podniesiony w odwołaniu zarzut
poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zaprzestania przez powoda
naruszania prawa nie miał związku z podstawą wydania zaskarżonej decyzji i nie miał
żadnego wpływu na ocenę możliwości zastosowania w sprawie ustanowionej w art.
189f k.p.a. możliwości odstąpienie od nałożenia na powoda kary pieniężnej. Ponadto
zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 26 marca 2016 r. sygn. akt I NSK 20/18
(który w drodze analogii ma zastosowanie w nin. sprawie) uiszczenie opłaty
zastępczej po upływie terminu ustawowego do jej uiszczenia należy zakwalifikować
jako nieuiszczenie tej opłaty. Zdaniem Sądu I instancji z zebranego w sprawie
materiału dowodowego nie wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji powód
zrealizował wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy o efektywności z 2011 r. obowiązek w
sposób określony w pkt 1 lub 2 tego przepisu.
W odwołaniu powód nie twierdził, że wypełnił ten obowiązek w jakikolwiek
sposób. Wskazać należało, że jedynym organem uprawnionym do nałożenia na
II NSKP 2/24
7
powoda kary pieniężnej z tytuły stwierdzonego w sprawie naruszenia jest Prezes
URE, a na powoda nie została nałożona za to samo zachowanie prawomocna kara
administracyjna. Ponadto, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji powód nie
wykonał ciążącego na nim obowiązku, więc nie doszło do zaprzestania naruszenia.
W sprawie nie zostały spełnione obie z wymienionych alternatywnie w art. 189f k.p.a.
przesłanek warunkujących odstąpienie przez Prezesa URE od wymierzenia
powodowi kary pieniężnej.
Mając przy tym na uwadze, że celem unormowania zawartego w art. 12
ustawy o efektywności energetycznej z 2011 r. było stworzenie regulacji prawnych
do działań na rzecz poprawy efektywności energetycznej gospodarki poprzez
wprowadzenie mechanizmu wsparcia tych działań i w konsekwencji ograniczenia
szkodliwego odziaływania sektora energetycznego na środowisko oraz poprawy
bezpieczeństwa energetycznego kraju, w nin. sprawie brak podstaw do uznania, że
stopień szkodliwości naruszenia oraz jego waga były znikome. Skoro żadna z
wymienionych w art. 189f k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary
administracyjnej nie została spełniona, podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia
wskazanego wyżej przepisu należało uznać za bezzasadny.
Dalej Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazał, iż wysokość
nałożonej decyzją kary pieniężnej stanowiła zaledwie 0,006% przychodu powoda
uzyskanego w 2018 r., wobec czego za nieuzasadniony uznał zarzut
niezastosowania w sprawie art. 36 ustawy z 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonej
decyzji Prezes URE stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja
2016 r. o efektywności energetycznej, do wykonania i rozliczenia obowiązku, o
którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z 2011 r. za okres przed dniem wejścia w życie
ustawy z 2016 r. o efektywności energetycznej (tj. przed 1 października 2016 r.) oraz
w zakresie kar pieniężnych za niedopełnienie tego obowiązku stosuje się przepisy
dotychczasowe. Mając na uwadze, iż w przepisach ustawy z 2011 r. nie było
odniesienia do przepisów Ordynacji podatkowej, brak podstaw do uznania, że w
sprawie miały zastosowanie przepisy art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, oraz
wynikające z nich skutki dotyczące upływu terminu na wydanie zaskarżonej decyzji,
stwierdzającej dokonanie przez powoda naruszenia, o którym mowa w pkt 1 sentencji
decyzji oraz nałożenia w pkt 2 decyzji na powoda kary pieniężnej.
II NSKP 2/24
8
Ponadto zdaniem Sądu, w świetle przedstawionej w piśmie procesowym
Prezesa URE z dnia 26 sierpnia 2022 r. argumentacji, nie można zgodzić się ze
stanowiskiem powoda, że administracyjne kary pieniężne nakładane z tytułu
działania lub zaniechania określonego podmiotu naruszającego prawo, które mają
charakter incydentalny, stanowią daninę publiczną. Przepisy art. 68-71 Ordynacji
podatkowej wprost określają jedynie terminy przedawnienia zobowiązania
podatkowego oraz terminy prawa do ustalenia takiego zobowiązania. Wobec tego
ich przedmiot jest różny od przedmiotu decyzji wydanej w nin. sprawie. Niezależnie
od chwili powstania zobowiązania podatkowego, czyli z dniem zaistnienia zdarzenia,
z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania, albo z dniem doręczenia
decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1
pkt 1 i 2 Ordynacji) obowiązek zapłaty podatku jest nałożony przepisami prawa z
tytułu zaistnienia zdarzeń podatkowych. Obciąża on podatnika, a w niektórych
przypadkach musi zostać skonkretyzowany dopiero w decyzji administracyjnej
stwierdzającej wymiar podatku. Natomiast delikty opisane w ustawie o efektywności
lub Prawie energetycznym polegają na niezastosowaniu się danego podmiotu do
regulacji ustawy. Stwierdzenie popełnienia deliktu nie stanowi skonkretyzowania
obowiązku zapłaty kary administracyjnej.
W wyroku z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1018/20 Naczelny Sąd
Administracyjny podkreślił, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest
decyzją kształtującą dopiero stosunek administracyjny, mającą charakter
konstytutywny. W przeciwieństwie do decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 §
1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej – decyzja ta nie konkretyzuje
obowiązku prawnego wcześniej istniejącego, ale kształtuje go od podstaw, w sposób
od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jest to decyzja całkowicie odmienna
od decyzji wymiarowej dotyczącej zobowiązań podatkowych, o których mowa w art.
21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, powstałych z dniem jej doręczenia, do których ma
zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji. W świetle powyższego twierdzenie powoda, że
decyzja o nałożeniu kary z tytułu deliktu administracyjnego ma charakter decyzji
wymiarowej, było nieprawidłowe. Bez wpływu na poparcie twierdzeń powoda jest
również okoliczność, że kara nie stanowi przychodu Narodowego Funduszu Ochrony
II NSKP 2/24
9
Środowiska i Gospodarki Wodnej, jest płatna do na rachunek urzędu skarbowego i
stanowi dochód budżetu państwa.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach Sądu Apelacyjnego
w Warszawie (vide: wyrok SA w Warszawie z 13 lutego 2019 r., VII AGz 6/19, z 22
marca 2022 r., VII AGa 403/21 i z 31 marca 2022 r., VII AGa 1011/21). W ocenie
Sądu w piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2022 r. Prezes URE trafnie wskazał,
że zobowiązanie podatkowe powstaje w terminie określonym w art. 21 § 1 Ordynacji
podatkowej, czyli z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie
takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego
ustalającej jego wysokość. Prezes URE nie jest organem podatkowym, o którym
mowa w Ordynacji podatkowej, a ustawa o efektywności energetycznej nie jest
ustawą podatkową. Ponadto samo niewykonanie obowiązku nie może być uznane
za zdarzenie, z którym związane jest powstanie indywidualnego i
skonkretyzowanego zobowiązania do zapłaty kary. Obowiązek zapłaty kary, wbrew
opinii powoda, nie powstaje automatycznie w chwili niewykonania obowiązku
nałożonego w przepisach ustawy o efektywności. Do nałożenia kary pieniężnej na
podstawie art. 35 ust. 1 ustawy, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej
stwierdzającej zaistnienie naruszenia i ustalającej wysokość tej kary. W przeciwnym
razie zamieszczenie w ustawie przepisu art. 36 byłoby zbędne. Wobec tego
zdarzeniem, z którym wiąże się jest powstanie indywidualnego i skonkretyzowanego
zobowiązania do zapłaty kary jest dopiero wydanie konkretnej decyzji stwierdzającej
naruszenie i nakładającej z tego tytułu na przedsiębiorcę karę pieniężną.
Skoro decyzja Prezesa URE nakładająca karę pieniężną, w przeciwieństwie
do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego, ale
kształtuje go od podstaw w sposób indywidualny i skonkretyzowany, należy przyjąć,
iż datą powstania zobowiązania jest data wydania decyzji. Dopiero po wydaniu
decyzji powstałoby zobowiązanie podatkowe, jak twierdzi powód. Wobec tego
trzyletni termin, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, po którego
upływie zobowiązanie podatkowe nie powstaje, nie miał w nin. sprawie zastosowania.
Natomiast po upływie 5 lat od dnia wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej
doszłoby do przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego źródłem byłaby
zaskarżona decyzja. Ze względu na wprowadzenie do ustawy o efektywności
II NSKP 2/24
10
energetycznej z 20 maja 2016 r. przepisu art. 53 ust. 1, który w stosunku do ogólnej
regulacji zawartej w przepisie art. 189c k.p.a. jest przepisem o charakterze
szczególnym, również twierdzenie powoda, że w sprawie należało uwzględnić
ustawę nową, chyba że ustawa obowiązująca poprzednio była względniejsza dla
strony, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Dalej Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania
art. 68 Ordynacji podatkowej określającego trzyletni termin przedawnienia. Przepis
art. 70 Ordynacji podatkowej również nie miał w niej zastosowania. Natomiast ogólny
termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej został określony w
art. 189g k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 31 grudnia 2019 r. Od
daty wystąpienia naruszenia tj. 31 marca 2015 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji
o nałożeniu kary nie upłynęło 5 lat. Wobec tego w dniu wydania decyzji możliwość
wymierzenia kary pieniężnej nie była przedawniona.
W świetle powyższego nie można również zgodzić się z zarzutami powoda
dotyczącymi dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu I instancji
przed wydaniem zaskarżonej decyzji Prezes URE w prawidłowy sposób zgromadził
materiał dowodowy i wyjaśnił występujące w sprawie okoliczności faktyczne,
pozwalające na stwierdzenie, że powód prowadził działalność gospodarczą,
polegającą na sprzedaży kontrahentom energii elektrycznej i nie wykonał ciążącego
na nim obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o efektywności.
Dlatego też mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd Okręgowy, wobec
braku podstaw do uwzględnienia, oddalił odwołanie jako bezzasadne – art. 47953 §
1 k.p.c.
Apelację od powyższego wyroku wniósł powód zaskarżając go w całości.
Wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację i orzekł
o kosztach postępowania apelacyjnego. W uzasadnieniu Sąd Apelacyjny wyjaśnił,
że na skutek dokonanej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia podzielił
zarówno ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji, jak i poczynione na tej
podstawie ustalenia faktyczne, dotyczące okoliczności istotnych dla merytorycznego
rozstrzygnięcia w sprawie, które znajdują odzwierciedlenie w całokształcie
zaoferowanego przez strony materiału dowodowego, ocenionego w sposób
nienasuwający zastrzeżeń i realizujący wymagania stawiane przez art. 233 § 1 k.p.c.
II NSKP 2/24
11
Ustalenia te Sąd Apelacyjny przyjął za własne, czyniąc je podstawą wydanego
rozstrzygnięcia i odstępując od ich przywoływania (por. postanowienie Sądu
Najwyższego z 11 stycznia 2019 r.. V CSK 545/17, i przytoczone tam orzecznictwo).
Co więcej, Sąd Apelacyjny podkreślił, że okoliczności te pozostają w zasadzie
bezsporne również między stronami postępowania, natomiast podnoszone w
apelacji zarzuty oscylują wokół podstawowego zarzutu polegającego na
niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji instytucji przedawnienia.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, na aprobatę zasługiwała również
przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ocena prawna
dokonanych ustaleń w kontekście weryfikacji zgłoszonego roszczenia, przytoczona
w pisemnych motywach, co czyniło zbędnym jej pełne powtarzanie również w tym
miejscu.
Sąd Apelacyjny przypomniał, iż instytucja przedawnienia wymiaru kary
pieniężnej nie istniała jako ogólna zasada w prawie administracyjnym, w związku z
tym nie miała zastosowania w postępowaniach prowadzonych przed Prezesem URE
aż do dnia 1 czerwca 2017 r. kiedy wszedł w życie art. 189g k.p.a. wprowadzający ją.
Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej nie odsyłały
w okresie, którego dotyczy postępowanie, do przepisów działu III Ordynacji
podatkowej, a art. 68 tej ustawy nie nadaje się do zastosowania w przypadku
administracyjnych kar pieniężnych. Dodatkowo uznanie, że przepisy Ordynacji
podatkowej w zakresie przedawnienia karalności znajdują zastosowanie do
administracyjnych kar pieniężnych, wymuszałoby uznanie – w świetle treści art. 189a
§ 2 pkt 3-4 k.p.a. – że art. 189g k.p.a. będzie normą pozbawioną zakresu
zastosowania.
Wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy ustawy o efektywności
energetycznej, a także Ordynacji podatkowej, nie pozwalają na utożsamianie kary
pieniężnej z niepodatkową należnością publicznoprawną. Przepisy Działu III
Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych
należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż
organy podatkowe, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 Ordynacji
podatkowej). Przez niepodatkowe należności budżetowe rozumie się niebędące
podatkami i opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu
II NSKP 2/24
12
jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych
(art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej).
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd panujący w judykaturze, iż w zakresie pojęcia
„należności budżetowych” nie mieszczą się administracyjne kary pieniężne
nakładane w związku z deliktem administracyjnym. Wpływy z administracyjnych kar
pieniężnych są dochodem budżetu państwa, jednak charakter kar administracyjnych
nie pozwala utożsamiać ich z należnościami wynikającymi ze stosunków
publicznoprawnych, nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na
rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (vide: wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lutego 2020 r., II GSK 402/19; z 19
września 2019 r., II OSK 2551/17; z 23 października 2018r., I GSK 1945/18; z 8
września 2015 r., II GSK 1714/14, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie w wyroku z 2 lutego 2018 r., VI Sa/Wa 1465/17).
Ordynacja podatkowa reguluje wprawdzie kwestie przedawnienia w
przepisach art. 68-71, ale o ile ogólny termin przedawnienia zobowiązań
podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 Ordynacji
podatkowej, to art. 68 tej ustawy wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji
ustalającej zobowiązanie podatkowe stosunku, do którego dopiero po skutecznym
doręczeniu takiej decyzji, zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70
§ 1 Ordynacji podatkowej. Rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania
podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania, ma
związek z art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, gdzie uregulowano sposób powstawania
zobowiązań podatkowych – co może nastąpić bądź na skutek doręczenia decyzji
ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej),
bądź z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa
wiąże powstanie takiego zobowiązania (art 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej).
Sąd Apelacyjny podzielił pogląd Sądu Okręgowego, że administracyjne kary
pieniężne nakładane z tytułu działania lub zaniechania określonego podmiotu
naruszającego prawo, które mają charakter incydentalny, nie stanowią daniny
publicznej. Delikty opisane w ustawie o efektywności lub Prawie energetycznym
polegają na niezastosowaniu się danego podmiotu do regulacji ustawy. Stwierdzenie
II NSKP 2/24
13
popełnienia deliktu nie stanowi skonkretyzowania obowiązku zapłaty kary
administracyjnej.
W wyroku z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt lI GSK 1018/20 Naczelny Sąd
Administracyjny podkreślił, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest
decyzją kształtującą dopiero stosunek administracyjny, mającą charakter
konstytutywny. W przeciwieństwie do decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 §
1 pkt 2 w z zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej – decyzja ta nie konkretyzuje
obowiązku prawnego wcześniej istniejącego, ale kształtuje go od podstaw w sposób
od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jest to decyzja całkowicie odmienna
od decyzji wymiarowej dotyczącej zobowiązań podatkowych, o których mowa w art.
21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, powstałych z dniem jej doręczenia, do których ma
zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w
orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w Warszawie (vide: wyrok SA w Warszawie z 13
lutego 2019 r., VII AGz 6/19; z 22 marca 2022 r., VII AGa 403/21 i z 31 marca 2022
r., VII AGa 1011/21).
Skoro decyzja Prezesa URE nakładająca karę pieniężną, w przeciwieństwie
do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego, ale
kształtuje go od podstaw w sposób indywidualny i skonkretyzowany, należy przyjąć,
iż datą powstania zobowiązania jest data wydania decyzji. Dopiero po wydaniu
decyzji powstałoby zobowiązanie „podatkowe” jak twierdzi powód. Wobec tego
trzyletni termin, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, po którego
upływie zobowiązanie podatkowe nie powstaje, nie miał w nin. sprawie zastosowania.
Natomiast po upływie 5 lat od dnia wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej
doszłoby do przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego źródłem byłaby
zaskarżona decyzja.
Podnoszony w apelacji zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja
2016 r. o efektywności energetycznej w związku z art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja
podatkowa również oceniono jako niezasługujące na uwzględnienie, gdyż przepisy
ustawy o efektywności energetycznej, a także Ordynacji podatkowej, nie pozwalają
na utożsamianie kary pieniężnej z niepodatkową należnością publicznoprawną. Z
tego też powodu przywoływany przez powoda zarzut naruszenia art. 54 ust 2 ustawy
z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej, zgodnie z którym kary pieniężne
II NSKP 2/24
14
wymierzane na podstawie art. 35 ustawy o efektywności energetycznej uiszcza się
na rachunek właściwego urzędu skarbowego nie jest zasadny.
Sąd Apelacyjny podzielił poglądy reprezentowane w dotychczasowym
orzecznictwie Sądu Apelacyjnego w Warszawie, gdzie wskazywano na brak
możliwości zastosowania art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa zarówno co do
kar pieniężnych wymierzanych przez Prezesa URE płatnych na rachunek
Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (vide: wyrok Sądu
Apelacyjnego z 21 kwietnia 2021 r., VII AGa 583/20 czy z 4 listopada 2021 r., VII
AGa 687/20) jak również tych uiszczanych na rachunek urzędu skarbowego (tak też
Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 23 listopada 2021 r., VII AGa 403/21 oraz
z 21 kwietnia 2022 r., VII AGa 383/21).
Sąd Apelacyjny podkreślił, iż Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że „ogólny
termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej został określony w
art. 189g k.p.a. (...) Od daty wystąpienia naruszenia tj. 31 marca 2015 r. do dnia
wydania zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary nie upłynęło 5 lat. Wobec tego w dniu
wydania decyzji możliwość wymierzenia kary pieniężnej nie była przedawniona”.
Zgodnie bowiem z art. 189a § 2 k.p.a. regulacji z art. 189g k.p.a. nie stosuje się w
przypadku uregulowania przepisami szczególnymi terminów przedawnienia
nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Ustawa o efektywności energetycznej
nie zawiera takich przepisów co oznacza, że do kar pieniężnych wymierzanych na
podstawie tej ustawy zastosowanie winien mieć art. 189g k.p.a.
Sąd Apelacyjny przyznał rację pozwanemu, iż nie można zgodzić się także z
zrzutem naruszenia art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935). W myśl
art. 16 ww. ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych
przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub
postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu
dotychczasowym, z tym że do tych postępowań mają zastosowanie przepisy art
96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Należy zauważyć, że przepis ten nie był
przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Sąd ten w uzasadnieniu nie dokonywał
wykładni art. 16 ww. ustawy, jak również nie negował możliwości zastosowania
przepisów działu IVa k.p.a. w postępowaniu administracyjnym zakończonym
II NSKP 2/24
15
wydaniem zaskarżonej decyzji. Przyczynę braku zastosowania art. 189c k.p.a.
SOKiK wyraźnie wskazał stwierdzając: „Ze względu na wprowadzenie do ustawy o
efektywności energetycznej z 20 maja 2016 r. przepisu art 53 ust 1, który w stosunku
do ogólnej regulacji zawartej w przepisie art. 189c k.p.a. jest przepisem o charakterze
szczególnym, również twierdzenie powoda, że w sprawie należało uwzględnić
ustawę nową, chyba że ustawa obowiązująca poprzednio była względniejsza dla
strony, nie zasługiwał na uwzględnienie”. Tym samym podniesiony przez powoda
zarzut naruszenia art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz innych ustaw był bezzasadny, a sam przepis
nie miał w sprawie zastosowania, albowiem wszczęcie postępowania
administracyjnego o wymierzenie kary pieniężnej nastąpiło po dniu wejścia w życie
ustawy nowelizującej k.p.a.
Tak jak wskazano w decyzji i zaskarżonym wyroku, realizację obowiązków za
rok 2014 należy oceniać według przepisów dotychczasowych, a jednocześnie
zgodnie z przepisami przejściowymi do nowej ustawy. Artykuł 53 ust. 1 ustawy o
efektywności energetycznej z 20 maja 2016 r. (Dz.U. 2016, poz. 831), stanowi, że do
wykonania i rozliczenia obowiązku o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy uchylanej,
za okres przed dniem wejścia w życie ustawy oraz w zakresie kar pieniężnych za
niedopełnienie tego obowiązku stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, wbrew
twierdzeniom powoda, istnieją przepisy szczególne wyłączające wprost działanie art.
189c k.p.a.
Od powyższego wyroku strona powodowa wniosła skargę kasacyjną
zaskarżając go w całości. Uzasadniając wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do
rozpoznania skarżący wskazał przede wszystkim, że w sprawie zaszła nieważność
postępowania, bowiem wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie VII Wydział
Gospodarczy i Własności Intelektualnej z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII AGa
101/23 został wydany przez jednoosobowy skład sądu – sprzeczny z przepisami
prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c.
W opinii skarżącego, sąd w składzie 1-osobowym wynikającym z epizodycznej
regulacji art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem
COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
II NSKP 2/24
16
(„Ustawa Covidowa”) nie jest sądem ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 ust.
1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz nie jest sądem właściwym w
rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na to, że
Ustawa Covidowa nie była konieczna dla ochrony zdrowia publicznego (art. 2 i art.
31 ust. 3 Konstytucji RP) i pozostawała w rażącej sprzeczności z zasadami
demokratycznego państwa prawnego.
Ponadto skarżący stwierdził, że art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 Ustawy Covidowej jest
normą o charakterze epizodycznym, które to pojęcie zostało wprowadzone do
polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 5
listopada 2015 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej” z 20 czerwca 2002 r. Zgodnie z § 29a tych zasad okres
obowiązywania przepisów epizodycznych musi być wyraźnie określony. Natomiast
zgodnie z §29b Zasad Techniki Prawodawczej okresu obowiązywania przepisów
epizodycznych nie uzależnia się od wystąpienia zdarzenia przyszłego ewentualnie w
razie takiego ukształtowania normy, termin ten musi być możliwy do ustalenia w
sposób niebudzący wątpliwości. Natomiast termin obowiązywania Ustawy Covidowej
ustawodawca określił na upływ jednego roku od zakończenia stanu pandemii albo
zagrożenia epidemicznego, a tak ukształtowane ramy czasowe normy z art. 15zzs1
ust. 1 pkt 4 nie pozwalają na ustalenie daty zakończenia tego okresu w sposób
niebudzący wątpliwości.
Dodatkowo podniesiono fakt, że obowiązywanie Ustawy Covidowej, w tym
składów 1-osobowych, jest uzależnione od trwania stanu pandemii lub zagrożenia
epidemicznego, które to stany są wprowadzane przez ministra właściwego do spraw
zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na
wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Okres obowiązywania art. 15zss1 ust. 1
pkt 4 Ustawy Covidowej zmieniający skład sądu z 3-osobowego na 1-osobowy
zależał zatem od władzy wykonawczej, a nie od władzy ustawodawczej co oznacza,
że skład sądu ustanowiony na mocy Ustawy Covidowej nie był sądem ustanowionym
na mocy ustawy.
Na podstawie art. 3984 § 1 pkt 2 k.p.c. w zw. z art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c.,
skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa
materialnego, tj.: art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa („OP”)
II NSKP 2/24
17
w zw. art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do kary nałożonej
przez Pozwanego decyzją z 31 grudnia 2019 r., nie ma zastosowania 3-letni termin
wskazany w art. 68 § 1 Ordynacji Podatkowej jako względniejszy dla sprawy deliktu
administracyjnego ze względu na to, że jak wskazał Sąd Apelacyjny przepisy ustawy
z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej nie odsyłały w okresie,
którego dotyczy postępowanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a art. 68
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej nie nadaje się do
zastosowania w przypadku administracyjnych kar pieniężnych.
Zdaniem skarżącego, w trakcie trwania naruszenia przez Powoda przepisów
ustawy z dnia z 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej istniał – mający
zastosowanie do kary pieniężnej – niebudzący wątpliwości przepis art. 53 ust. 2
ustawy z 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej, który brzmi: kary pieniężne
wymierzane na podstawie art. 35 ustawy uchylanej w art. 59 płatne po dniu wejścia
w życie ustawy uiszcza się na rachunek bankowy właściwego urzędu skarbowego.
Wpływy z tych kar stanowią dochód budżetu państwa, co potwierdza charakter kary
nałożonej zaskarżoną decyzją jako niepodatkowej należności budżetowej, do której
powinien mieć zastosowanie art. 68 § 1 o.p.
Ponadto, stosownie do brzmienia art. 111 pkt 12 ustawy o finansach
publicznych dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są:
grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowię inaczej;
zaś żadna z ustaw o efektywności energetycznej nie wykluczała stosowania
przepisów Ordynacji podatkowej do kar nakładanych przez Pozwanego. Zgodnie z
orzecznictwem sądów administracyjnych, orzekających w sprawach zarzutów w
postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kara pieniężna ma charakter
należności publicznoprawnej, zaś jej wierzycielem jest Prezes URE, będący
centralnym organem administracji rządowej. Kara orzeczona decyzją jest
automatyczną konsekwencją uchybień Powoda, a zgodnie ze stanowiskiem Sądu
Najwyższego, obowiązek uiszczenia opłaty zastępczej po upływie terminu
określonego w art. 9a ust. 5 p.e. przekształca się w obowiązek uiszczenia kary
pieniężnej w wysokości ustalonej na podstawie art. 56 ust. 2a pkt 3 p.e. co oznacza,
że istniał wcześniej konkretny obowiązek Powoda do zachowania się zgodnie z
treścią ustawy efektywności z 2011 r. Zatem decyzja nie miała charakteru
II NSKP 2/24
18
konstytutywnego a wymiarowy. Zdaniem skarżącego fakt ten powinien doprowadzić
Sąd Apelacyjny do przekonania, że kara orzeczona tą decyzją stanowi w istocie o
obowiązku o charakterze powszechnym, ma przymiot decyzji wymiarowej, stanowi
dochód budżetu państwa, a zatem zastosowanie do niej powinien mieć art. 68 § 1
o.p. jako względniejszy dla Powoda, co powinno skutkować jej uchyleniem jako
wydanej po upływie terminu przedawnienia.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 3984 § 1 pkt 3) k.p.c. w zw. z art.
39816 k.p.c., na wypadek uznania, że podstawa naruszeń prawa materialnego
wskazana powyżej jest oczywiście uzasadniona, skarżący wniósł o uchylenie i
zmianę zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2023
r. r. w sprawie pod sygn. akt VII AGa 101/23 w całości poprzez:
1. uchylenie i zmianę pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim Sąd
Apelacyjny oddalił apelację Powoda od wyroku Sądu Okręgowego w
Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji Konsumentów z 25 listopada 2022 r.
w sprawie pod sygn. akt XVII AmE 222/20, poprzez uwzględnienie odwołania
i uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od Pozwanego na rzecz Powoda
kosztów postępowania apelacyjnego, w tym kosztów zastępstwa
procesowego, według norm przepisanych;
b. zasądzenie od Pozwanego na rzecz Powoda zwrotu kosztów
postępowania przed Sądem Najwyższym, w tym zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego, według norm przepisanych.
Względnie, na wypadek uznania, że podstawa naruszenia prawa materialnego nie
jest oczywiście uzasadniona, Skarżący na podstawie art. 3984 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw.
z art. 39815 § 1 k.p.c. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie
i pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed Sądem
Najwyższym. Prezes URE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
II NSKP 2/24
19
1. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj.
nieważności postępowania. Skarżący źródeł nieważności postępowania w niniejszej
sprawie upatrywał w rozpoznaniu jej przez niewłaściwy skład sądu II-ej instancji (art.
379 pkt 4 k.p.c.). Naruszenie przepisów o składzie sądu odwoławczego miało przy
tym polegać na rozpoznaniu apelacji jednoosobowo.
2. Podstawę prawną dla rozpoznania apelacji przez sąd odwoławczy w
składzie jednoosobowym stanowił przepis art. 15 zzs1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2
marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu sprzed 28 września 2023 r.,
dalej: „Ustawa COVID”), zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu
zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19
oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach rozpoznawanych
według przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania
cywilnego, zwanej dalej: „Kodeksem postępowania cywilnego” w pierwszej i drugiej
instancji sąd rozpoznaje sprawy w składzie jednego sędziego; prezes sądu może
zarządzić rozpoznanie sprawy w składzie trzech sędziów, jeżeli uzna to za wskazane
ze względu na szczególną zawiłość lub precedensowy charakter sprawy.
3. Zagadnienie dopuszczalności rozpoznania apelacji w składzie
jednoosobowym na podstawie powołanego powyżej przepisu było już przedmiotem
rozpoznania przez Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu postanowienia z 29 kwietnia
2022 r., III CZP 77/22 wyjaśnił, że „…rozpatrywane odstępstwo od zasady
kolegialności nie jest równoznaczne z naruszeniem (zwłaszcza oczywistym) art. 45
ust. 1 Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego nie
kwestionowano wszak dopuszczalności wprowadzania wyjątków od tego modelu,
lecz wskazywano, że powinno to następować w drodze jasnej regulacji prawnej,
możliwej do zrekonstruowania bez konieczności prowadzenia daleko idących
zabiegów interpretacyjnych w warunkach krzyżujących się racji celowościowych (por.
uchwały Sądu Najwyższego z 1 lipca 2021 r., III CZP 36/20 i z dnia 7 grudnia 2021
r., III CZP 87/20) (…). Z kolei w piśmiennictwie konstytucyjną gwarancję rozpatrzenia
sprawy przez „właściwy” sąd rozumie się – w kontekście rodzaju składu orzekającego
– jako „zakaz ustalania rodzaju składu ad hoc i jako nakaz jego ustalania ex ante, w
II NSKP 2/24
20
sposób abstrakcyjny dla spraw określonego rodzaju i poszczególnych instancji”
(podobnie zob. też np. postanowienia Sądu Najwyższego z: 6 lipca 2022 r., II PSK
4/22; 15 września 2022 r., I CSK 3229/22; 15 listopada 2022 r., I CSK 3695/22). Sąd
Najwyższy w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.
4. Podkreślenia wymaga w omawianym kontekście, że Ustawa COVID nie
zawiera przepisów przejściowych, które ograniczałyby stosowanie jej przepisów tylko
do spraw wszczętych po jej wejściu w życie. Zgodnie zaś z utrwaloną wykładnią
Trybunału Konstytucyjnego, nieuregulowanie przez prawodawcę kwestii
przejściowych, pozwalających na stosowanie dotychczasowych przepisów do
postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie zmian ustawowych, oznacza
zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost. Milczenie ustawodawcy co do
reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania
nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje
systemowe lub aksjologiczne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada
2006 r. w sprawie K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149, Dz.U. 2006, nr 206, poz.
1522). Tym samym nie sposób zgodzić się z Powodem, w zakresie w jakim podnosił,
że przepisy ww. Ustawy COVID nie powinny mieć zastosowania do spraw
wszczętych przed jej wejściem w życie.
5. Zastosowanie przepisów Ustawy COVID także do spraw będących już w
toku w chwili jej wejścia w życia potwierdza również treść uzasadnienia do jej projektu.
Wskazano w nim, iż zasadę rozpoznawania spraw przez sąd w składzie jednego
sędziego przyjęto ze względu na pogarszającą się w kraju i na świecie sytuację
pandemiczną, grożącą paraliżem wymiaru sprawiedliwości i naruszeniem prawa do
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz zagrażającą bezpieczeństwu
uczestników postępowania oraz pracowników wymiaru sprawiedliwości. Dostrzeżono
bowiem, że trzy osoby zasiadające wspólnie w składzie sądu „stwarzają sobie
nawzajem” zagrożenie epidemiologiczne. Z tych samych powodów przyjęto, że
przepisy zmieniające skład z wieloosobowego na jednoosobowy powinny dotyczyć
również postępowań w toku, z zastrzeżeniem, iż sprawa pozostanie w referacie
sędziego referenta, który stanie się przewodniczącym. Podkreślono przy tym, że
podjęcie ekstraordynaryjnych środków ma na celu nie tyle usprawnienie, co
II NSKP 2/24
21
zagwarantowanie pracy sądów w ciężkim dla wszystkich okresie (por. uzasadnienie
projektu Nowelizacji, Sejm IX kadencji, druk nr 899).
6. Odmienną ocenę od powyżej przedstawionej wyraził wprawdzie Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2023
r., III PZP 6/22, której nadał moc zasady prawnej stwierdzając, że rozpoznanie
sprawy cywilnej przez sąd drugiej instancji w składzie jednego sędziego
ukształtowanym na podstawie art. 15zzs1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i
zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji
kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) ogranicza prawo do
sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ponieważ nie jest
konieczne dla ochrony zdrowia publicznego (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i
prowadzi do nieważności postępowania (art. 379 pkt 4 k.p.c.). Sąd Najwyższy
nadając tejże uchwale moc zasady prawnej ustalił jednocześnie, że przyjęta w tej
uchwale wykładnia prawa obowiązuje od dnia jej podjęcia. W uzasadnieniu tejże
uchwały wyjaśniono zaś, że „…przyjęta (…) wykładnia wiąże co do oceny środków
zaskarżenia wnoszonych od orzeczeń wydanych po podjęciu uchwały. Nie chodzi
przy tym o orzeczenia wydane przez Sądy drugiej instancji po godzinie 13.00 dnia
26 kwietnia 2023 r., lecz orzeczenia wydawane od 27 kwietnia 2023 r., zgodnie z
ogólną zasadą obliczania biegu terminów (art. 111 § 2 k.c.)”.
7. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że w realiach niniejszej sprawy,
w której zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie został wydany przed 27
kwietnia 2023 r. tj. 18 kwietnia 2023 r., przyjęta w przywołanej uchwale wykładnia nie
ma zastosowania (zob. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 5 lipca 2023 r., II
NSK 6/23).
8. Kolejnym zagadnieniem, wokół którego koncentrują się zarzuty skargi
kasacyjnej, jest dopuszczalność odpowiedniego zastosowania przepisu art. 68
ordynacji podatkowej regulującego kwestię przedawnienia obowiązku podatkowego,
do zdarzenia (bądź zaniechania) uzasadniającego nałożenie na podmiot
administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy
o efektywności energetycznej z 2011 r.
II NSKP 2/24
22
9. Na wstępie zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy
obowiązek uiszczenia opłaty zastępczej wynikał z obrotu energią, do którego doszło
w 2014 r. Zatem powód był zobowiązany do przedstawienia do umorzenia
świadectwa efektywności energetycznej, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o
efektywności energetycznej lub uiszczenia opłaty zastępczej, w terminie do 31 marca
2015 r. (art. 12 ust. ustawy o efektywności) Powód zaniechał realizacji powyższego
obowiązku, który przekształcił się w obowiązek uiszczenia kary pieniężnej stosownie
do art. 35 ust. 1 ustawy o efektywności.
10. Pomiędzy zdarzeniem (zaniechaniem) uzasadniającym nałożenie na
powoda kary pieniężnej (31 marca 2015 r.), a wszczęciem postępowania
administracyjnego (16 października 2019 r.) i wydaniem decyzji (31 grudnia 2019 r.)
w tej sprawie, stan prawny kilkukrotnie ulegał zmianom. W powyższym przedziale
czasowym można wyróżnić trzy okresy o różnych stanach prawnych dotyczących
przedawnienia.
11. W dacie niedopełnienia przez powoda obowiązku stanowiącego podstawę
nałożenia kary pieniężnej, będącej przedmiotem niniejszego postępowania (tj. 31
marca 2015 r.), zagadnienie konsekwencji niewykonania obowiązku przedstawienia
do umorzenia świadectw efektywności energetycznej regulowały przepisy ustawy z
dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej, która w art. 35 ust. 1 pkt 1
przewidywała, że Prezes URE nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne, odbiorcę
końcowego oraz towarowy dom maklerski lub dom maklerski, o których mowa w art.
12 ust. 2, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10%
przychodu osiągniętego w roku podatkowym poprzedzającym rok nałożenia kar m.in.
jeżeli podmiot ten nie dopełnia obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia
Prezesowi URE świadectwa efektywności energetycznej lub nie uiszcza opłaty
zastępczej, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej z
2011 r. Jednocześnie w systemie prawnym brak było wówczas przepisów wprost
ograniczających w czasie możliwość zastosowania przez Prezesa URE
ww. kary pieniężnej.
12. Stan prawny w omawianym zakresie uległ zmianie wraz z wejściem w
życie (1 października 2016 r.) ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności
energetycznej, która to ustawa uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 15
II NSKP 2/24
23
kwietnia 2011 r. Nowe przepisy również nałożyły na przedsiębiorstwo energetyczne
obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw efektywność
energetycznej (art. 10 ust. 1 nowej ustawy o efektywności), a za niedopełnienia tego
obowiązku przewidziano karę pieniężną nakładaną w drodze decyzji administracyjnej
wydawanej przez Prezesa URE (art. 39 ust 1 pkt 1) nowej ustawy o efektywności). W
nowej ustawie – w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującej – przewidziano
jednak wprost, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III
ordynacji podatkowej. Jednocześnie zastrzeżono przy tym, że do wykonania i
rozliczenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 1 i art. 23 ust. 3
ustawy uchylanej w art. 59 (tj. ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.), za okres przed
dniem wejścia w życie ustawy, oraz w zakresie kar pieniężnych za niedopełnienie
tego obowiązku stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 53 ust. 1 nowej ustawy o
efektywności). W konsekwencji z przepisów przejściowych zawartych w nowej
ustawie o efektywności jednoznacznie wynika, że odesłanie do stosowania
przepisów Działu III ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w przypadku
nakładania kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku, które miało miejsce
jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy o efektywności
energetycznej.
13. Do kolejnej istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy zmiany stanu
prawnego doszło z dniem 1 czerwca 2017 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia
7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
niektórych innych ustaw, mocą której do Kodeksu postępowania administracyjnego
wprowadzono m.in. dział IVA zatytułowany „Administracyjne kary pieniężne”. W
dziale tym zawarto m.in. art. 189g k.p.a. regulujący kwestię przedawnienia
administracyjnych kar pieniężnych na poziomie ogólnym. Stosownie do powołanego
przepisu administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło
pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (§ 1).
Jednocześnie jednak ustawodawca wprowadził normę, zgodnie z którą jeżeli w
czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje
ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona
kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą
poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony (art. 189c k.p.c.).
II NSKP 2/24
24
14. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy
w pierwszej kolejności zauważyć, że naruszenie obowiązku, w następstwie którego
została na powoda nałożona kara pieniężna będąca przedmiotem postępowania w
sprawie, nastąpiło pod rządami ustawy o efektywności energetycznej z dnia 15
kwietnia 2011 r., natomiast postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia tej
kary było wszczęte i prowadzone już po wejściu w życie przepisów Działu IVa k.p.a.,
w tym w szczególności art. 189g k.p.a. i 189c k.p.a. Tym samym w dacie naruszenia
obowiązku, w następstwie którego na powoda nałożono karę pieniężną, nie
obowiązywały przepisy przewidujące ograniczenie w czasie możliwości nałożenia
kary pieniężnej na przedsiębiorstw energetyczne za niewywiązanie się z obowiązku
uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw efektywności energetycznej.
Nowa ustawa zaś – wprowadzając odesłanie do stosowania art. 68 o.p. – w
przepisach przejściowych wprost wskazała, iż do kar pieniężnych za niedopełnienie
obowiązku przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectw efektywności
energetycznej, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o efektywności z 2011 r.,
stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 53 ust. 1 nowej ustawy o efektywności).
15. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym w zakresie, w jakim twierdzi on,
że do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 36 ustawy
efektywności z 2011 r. zastosowanie znajdzie art. 68 § 1 o.p. jako do niepodatkowej
należności budżetu państwa z mocy art. 2 § 2 o.p. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia
2016 r.). Problematyka ta była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Sądu
Najwyższego (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z: 2 marca 2023 r., II NSK
43/23; 16 sierpnia 2023 r., II NSK 64/23; wyroki Sądu Najwyższego z: 26 marca 2019
r., I NSK 20/18; 15 marca 2023 r., II NSKP 22/23; 16 sierpnia 2024 r., II NSK 64/23;
29 lutego 2024 r., II NSK 138/23). W orzeczeniach tych przyjęto, że pod pojęciem
niepodatkowych należności budżetowych należy rozumieć niebędące podatkami i
opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki
samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno-prawnych (zob. art. 3
pkt 8 Ordynacji podatkowej). Natomiast administracyjne kary pieniężne nakładane są
w związku z popełnieniem deliktu administracyjnego, a tym samym charakter takich
kar nie pozwala na ich utożsamianie z należnościami wynikającymi ze stosunków
publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na
II NSKP 2/24
25
rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (zob. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., III OSK 1158/21, por. wyroki
Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 września 2019 r., II OSK 2551/17; 23
października 2018 r., I GSK 1945/18; 8 września 2015 r., II GSK 1714/14).
Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych zalicza się takie
świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin
publicznych. Źródłem nałożenia kary pieniężnej jest sankcjonowane zachowanie
zobowiązanego (ukaranego) stanowiące naruszenie prawa. Tym samym
administracyjne kary pieniężne to sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa i w
związku z tym, z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza
się takie dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne,
grzywny czy mandaty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19
września 2019 r., II OSK 2551/17; 11 grudnia 2019 r., II OSK 3106/18; 25 maja 2022
r., III OSK 1158/21).
Nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i
innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach
szeroko rozumianego prawa karnego – art. 68 Ordynacji podatkowej odnosi się
wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe
(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019 r., II GSK
1612/18, por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 października 2022 r., I NSK
49/22).
16. Przytoczone powyżej okoliczności przemawiają za przyjęciem, iż
należności z kar pieniężnych wymierzanych na podstawie 35 ust. 1 oraz art. 36
ustawy o efektywności nie mieszczą się w kategorii niepodatkowych należności
budżetowych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 8 o.p. Brak w efekcie podstaw, aby
zastosować w niniejszej sprawie art. 68 § 1 o.p. Wbrew zarzutom skarżącego ocena
Sądu II-ej instancji była w tym zakresie trafna.
17. Na marginesie należy zatem zauważyć, że gdyby jednak nawet uznać, że
w niniejszej sprawie znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy ordynacji
podatkowej dotyczące przedawnienia, to wówczas należałoby zastosować art. 68 §
2, a nie art. 68 § 1 ordynacji. Zgodnie z art. 68 § 2 pkt 1 i 2 ordynacji podatkowej,
jeżeli podatnik 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa
II NSKP 2/24
26
podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych
do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o
którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość
tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku
kalendarzowego, w którym powstał ten obowiązek podatkowy.
18. W art. 68 § 2 ordynacji został zatem przewidziany 5-letni okres
przedawnienia. Norma prawna zawarta w tym artykule dawałaby się bardziej
odpowiednio zastosować do kar wymierzanych przez Prezesa URE, gdyż co do
zasady 3-letni termin, o którym mowa w art. 68 § 1 ordynacji podatkowej, nie znajduje
zastosowania do decyzji administracyjnych, które są poprzedzone postępowaniem
administracyjnym, w którym organ prowadzi postępowanie dowodowe oraz dokonuje
ustaleń w zakresie popełnienia deliktu i w konsekwencji tych ustaleń wymierza karę
pieniężną.
19. Zasadnicza różnica w dyspozycjach tych przepisów polega na tym, że w
art. 68 § 1 stypizowano przypadki, w których decyzja ustalająca zobowiązanie
podatkowe jest wydawana w zwykłym trybie, zaś w art. 68 § 2 przypadki, w których
podatnik nie dopełnił nałożonych na niego obowiązków (nie złożył deklaracji, w
złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych). W przypadku wydania decyzji, o
jakiej mowa w art. 68 § 2, konieczne jest przeprowadzenie postępowania
wyjaśniającego, wykrycie i wykazanie popełnienia deliktu. Dlatego też termin
przedawnienia jest dłuższy.
20. Bardziej zatem odpowiada to sytuacji wydania przez Prezesa URE decyzji
nakładającej karę pieniężną na podstawie przepisów ustawy o efektywności
energetycznej. Organ musi stwierdzić zaistnienie deliktu administracyjnego oraz
przeprowadzić postępowanie dowodowe. Dlatego też, gdyby nawet odpowiednio
zastosować przepisy ordynacji podatkowej o przedawnieniu, to byłby to art. 68 § 2
przewidujący 5-letni okres przedawnienia. W niniejszej sprawie zatem nie doszłoby
do przedawnienia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2023 r., II NSKP 22/23).
21. Mając na względzie powyższe, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono
na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 10 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra
II NSKP 2/24
27
Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1935).
JW
[r.g.]
