II NSK 79/24
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Maria Szczepaniec
Dnia 24 lipca 2025 r.
w sprawie z powództwa P. w W. i T. sp. z o.o. w Ł.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem P.1
o ustalenie warunków dostępu,
na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2025 r. w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej
i Spraw Publicznych
skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w Ł. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
dnia 30 kwietnia 2024 r., VII AGa 558/23
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania;
2. zasądza od T. sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej kwotę 360 (trzysta
sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu przed Sądem Najwyższym
wraz z odsetkami w wysokości odsetek ustawowych za
opóźnienie za czas po upływie tygodnia od dnia
doręczenia niniejszego postanowienia T. sp. z o.o. w Ł. do
dnia zapłaty.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 11 września 2018 r. (znak: [...]; dalej: decyzja) wydaną na
podstawie art. 18 ust. 3 w związku z art. 17 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu
II NSK 79/24
2
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej: „u.wruist”) i art. 206 ust. 1 ustawy
z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (dalej: Pt) oraz art. 104 § 1 k.p.a., po
przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w
przedmiocie określenia warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury
technicznej „T.” sp. z o.o. w Ł. (operator) w zakresie kanalizacji kablowej oraz
kanalizacji telekomunikacyjnej budynku (dalej jako „Warunki Dostępu”), Prezes
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE):
1.
określił Warunki Dostępu do infrastruktury technicznej
operatora w zakresie kanalizacji kablowej, w brzmieniu określonym w
Załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część,
2.
określił Warunki Dostępu do infrastruktury technicznej
operatora w zakresie kanalizacji telekomunikacyjnej budynku, w brzmieniu
określonym w Załączniku nr 2 do decyzji, stanowiącym jej integralną część,
3. nakazał operatorowi zapewnienie gotowości do zawierania Umów
Ramowych i Umów Szczegółowych, a także rozpatrywania Zapytań o dostęp
do infrastruktury technicznej zgodnie z postanowieniami Warunków Dostępu
określonych w Załączniku nr 1 i Załączniku nr 2 do decyzji, najpóźniej do
dnia 15 marca 2019 r.; do czasu wdrożenia ww. funkcjonalności operator
jest zobowiązany do udostępniania infrastruktury technicznej w zakresie
kanalizacji kablowej i kanalizacji telekomunikacyjnej budynku na
dotychczasowych zasadach, stosowanych w ramach przedsiębiorstwa
operatora,
4. stwierdził, że na podstawie art. 206 ust. 2aa Pt w związku z art. 206
ust. 2 pkt 6 Pt decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: P. z siedzibą w W. i T. sp. z o.o. z
siedzibą w Ł.
Postanowieniem dnia z 6 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 267 Traktatu o
funkcjonowaniu Unii Europejskiej zostało skierowane do Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej pytanie prawne.
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił
odwołania.
II NSK 79/24
3
Apelacje od powyższego wyroku wniosła T. sp. z o.o. w Ł. zaskarżając
wyrok Sądu Okręgowego w zakresie pkt. 5, 6 i 7 oraz wnosząc o zmianę
zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji
Prezesa UKE, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego, o
uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania i każdorazowo o zasądzenie od pozwanego oraz od uczestników
postępowania na rzecz powoda zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów
postępowania apelacyjnego, według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2024 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie, VII AGa
558/23 oddalił apelację i zasądził od T. sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
apelacyjnego z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się
orzeczenia, którym je zasądzono do dnia zapłaty.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2024 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła skargę
kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie, wydanego dnia 30 kwietnia
2024 r., w sprawie o sygn. VII AGa 558/23, zaskarżając ww. wyrok w całości.
Skarżący zgłosił zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego
wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie skarżący wniósł o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c. wskazując,
że w sprawie istnieje potrzeba wykładni przepisów budzących poważne wątpliwości
lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o: odmowę przyjęcia
skargi kasacyjnej do rozpoznania, ewentualnie jej odrzucenie, a w przypadku
przyjęcia skargi do rozpoznania o rozpoznanie skargi na rozprawie i oddalenie jej w
całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według
norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie wypełnia ustawowych przesłanek koniecznych
dla przyjęcia jej do rozpoznania.
II NSK 79/24
4
Sąd Najwyższy przyjmuje skargę kasacyjną do rozpoznania, jeżeli w sprawie
występuje istotne zagadnienie prawne, istnieje potrzeba wykładni przepisów
prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w
orzecznictwie sądów, zachodzi nieważność postępowania lub skarga kasacyjna jest
oczywiście uzasadniona (art. 3989 § 1 k.p.c.). Obowiązkiem skarżącego jest
sformułowanie i uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
w nawiązaniu do tych przesłanek, gdyż tylko wówczas może być osiągnięty cel
wymagań przewidzianych w art. 3984 § 2 k.p.c. Rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego
w kwestii przyjęcia bądź odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania
wynika przy tym z oceny czy okoliczności powołane przez skarżącego odpowiadają
tym, o których jest mowa w art. 3989 § 1 k.p.c.
W przedmiotowej sprawie skarżący oparł wniosek o przyjęcie skargi
kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c. W ramach
wskazanej przesłanki wskazał, że w sprawie istnieje potrzeba wykładni przepisów
prawnych budzących poważne wątpliwości oraz występują rozbieżności
w orzecznictwie sądowym odnośnie zagadnień prawnych będących istotą zarzutów
skargi.
Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na
potrzebie wykładni przepisów prawa budzących poważne wątpliwości lub
wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów (art. 3989 § 1 pkt 2 k.p.c.)
wymaga wykazania, jaki konkretny przepis prawa, zastosowany w danej sprawie,
jest przedmiotem rozbieżnej wykładni w judykaturze sądowej i na czym rozbieżność
ta polega, co wymaga przytoczenia orzeczeń sądów wydanych w takich samych lub
istotnie zbliżonych stanach faktycznych, względnie, jaki konkretny przepis prawa,
zastosowany w danej sprawie, wymaga interpretacji ze strony Sądu Najwyższego, z
czego potrzeba ta wynika i z jakich powodów dotychczasowy dorobek doktryny i
orzecznictwa jest w tej mierze niewystarczający. Nieodzowne jest ponadto,
podobnie jak w przypadku przyczyny kasacyjnej określonej w art. 3989 § 1 pkt 1
k.p.c., wykazanie związku między oczekiwaną od Sądu Najwyższego wykładnią
prawa a wynikiem postępowania kasacyjnego.
W pierwszej kolejności skarżący wskazał na zagadnienie związane z
zakresem przesłanek wydania decyzji ramowej o dostępie do infrastruktury
II NSK 79/24
5
technicznej. Wskazał na rozbieżność w orzecznictwie sądów odnoszącą się do tego
czy działając na podstawie art. 18 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1-3 u.wruist Prezes
UKE może wydać decyzję nakazującą operatorowi oferowanie dostępu do jego
infrastruktury, na określonych ramowo warunkach („decyzja ramowa”), pomimo iż
nie stwierdzono żadnych problemów w zakresie takiego dostępu. Wskazano, że w
praktyce stosowania tych przepisów funkcjonują obecnie dwie interpretacje.
Pierwsza z nich, zgodna z częścią orzecznictwa oraz uzasadnieniem ustawy,
zakłada, że Prezes UKE może wydać decyzję ramową wyłącznie po stwierdzeniu i
w reakcji na określony problem regulacyjny (np. operator utrudnia dostęp do sieci,
oferuje nieadekwatne warunki cenowe itp.). Druga z nich, zaprezentowana w
niniejszej sprawie przez Sądy I i II instancji, a także obecna w części orzecznictwa
dotyczącego analogicznych decyzji, zakłada, że Prezes UKE nie musi stwierdzić
istnienia problemu regulacyjnego przed wydaniem decyzji ramowej. Innymi słowy,
w tej interpretacji decyzja ramowa może być wydana w oparciu o całkowite uznanie
Prezesa UKE, także względem przedsiębiorcy, który nie dopuszcza się żadnych
naruszeń w zakresie udzielania dostępu.
Sąd Najwyższy wskazuje, że pojedyncze wyroki sprzeczne z utrwaloną linią
orzeczniczą nie oznaczają, że występuje rozbieżna wykładnia w judykaturze
sądowej. Prezes UKE nie musi stwierdzić istnienia problemu regulacyjnego przed
wydaniem decyzji ramowej na podstawie art. 18 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1-3
u.wruist. Wynika to zarówno wprost z treści powołanych przepisów, celu
wprowadzonych regulacji jak nawet z wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku
TSUE. Wbrew twierdzeniom skarżącego pierwsze z pytań prejudycjalnych
dotyczyło kwestii możliwości wydania decyzji nakazującej operatorowi oferowanie
dostępu do jego infrastruktury, na określonych ramowo warunkach „niezależnie od
istnienia sporu o dostęp do infrastruktury technicznej tego operatora oraz istnienia
skutecznej konkurencji na rynku” (akapit 30 wyroku TSUE z dnia 17 listopada 2022
r., C-243/21). W akapicie 52 TSUE wyjaśnił, że w świetle przedstawionych
rozważań z brzmienia i kontekstu art. 1 ust. 3 i 4, a także art. 3 ust. 5 dyrektywy
2014/61, w związku z art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 3 dyrektywy o dostępie, a
także z art. 8 i 12 dyrektywy ramowej wynika, że brak konkretnych sporów między
operatorem sieci dysponującym infrastrukturą techniczną a przedsiębiorstwem
II NSK 79/24
6
ubiegającym się o dostęp do niej, jak również okoliczność, iż nie zostało wcześniej
wykazane, że operator ten posiada znaczącą pozycję na odnośnym rynku ani że na
owym rynku nie występowała skuteczna konkurencja, nie mogą stanowić
przeszkody dla nałożenia przez właściwy krajowy organ regulacyjny obowiązków
regulacyjnych ex ante w dziedzinie dostępu do infrastruktury technicznej
wspomnianego operatora.
Skarżący wskazał ponadto na rozbieżność w orzecznictwie w zakresie
interpretacji przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 pkt 14 w zw. z art. 18 ust. 3 oraz
art. 17 ust. 1 u.wruist. Podniósł, że w tym zakresie istotna jest odpowiedź na
pytanie czy decyzja objęta niniejszym postępowaniem powinna podlegać
postępowaniu konsolidacyjnemu uregulowanemu w art. 18 i nast. pr.tel. Odpowiedź
pozytywna na to pytanie, popierana przez część orzecznictwa, prowadzić powinna
do uznania decyzji Prezesa UKE objętej niniejszą sprawą za wydaną z
naruszeniem prawa, co podważa zaskarżony wyrok. Z kolei odpowiedź negatywna
na to pytanie, także popierana przez cześć orzecznictwa, prowadzić będzie do
wniosków odmiennych.
Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie przyjął szerokie ujęcie obowiązku
przeprowadzenia
postępowania
konsolidacyjnego,
wskazując,
że ma to uzasadnienie w istotnym znaczeniu tego postępowania dla wypracowania
wspólnych zasad stosowania unijnych dyrektyw telekomunikacyjnych (zob. wyroki
Sądu Najwyższego z: 13 sierpnia 2013 r., III SK 57/12 i 15 września 2015 r., III SK
62/12 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 6 listopada 2013 r., III SK 59/12).
Kwestia obowiązku przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego była
przedmiotem rozstrzygnięć nie tylko Sądu Najwyższego, ale także Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., C 3/14
T-Mobile Polska S.A. stwierdził, że krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany do
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego, gdy obowiązki, które zamierza
nałożyć na operatora telekomunikacyjnego mogą mieć wpływ na wymianę
handlową między państwami członkowskimi, a wpływ ten jest większy niż
nieznaczny, tylko bowiem wpływ nieznaczny wyłącza obowiązek przeprowadzenia
unijnych konsultacji. Wpływ na handel między państwami członkowskimi występuje
w przypadkach, w których zastosowanie określonego instrumentu przez władzę
II NSK 79/24
7
regulacyjną może oddziaływać na osiąganie celów w zakresie rynku wewnętrznego
w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi, w szczególności poprzez
rozdrabnianie tego rynku, osłabianie jego jednolitości lub ograniczanie konkurencji.
Zgodnie z metodologią przedstawioną przez TSUE w tym wyroku, sądy krajowe
powinny uwzględnić charakter środka oraz usług, a także pozycję i znaczenie jakie
mają na rynku przedsiębiorstwa. Jedynym kryterium wymienianym przez TSUE,
które umożliwia rezygnację z przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego,
jest kryterium nieznaczności wpływu stosowanego środka na wymianę handlową
między państwami członkowskimi. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Sąd
Najwyższy w postanowieniu z 27 października 2015 r., III SK 9/15, który wskazał,
że nie tylko decyzje mogące wywierać istotny wpływ na stosunki handlowe między
państwami członkowskimi podlegają postępowaniu konsolidacyjnemu, lecz
wszystkie decyzje, które wywierają lub mogą wywierać wpływ na te stosunki w
stopniu większym niż nieznaczny. W konsekwencji organ regulacyjny może
zaniechać przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego, jeżeli jest spełniona
przesłanka nieznacznego wpływu decyzji na stosunki handlowe.
Sąd Najwyższy podtrzymuje jednocześnie stanowisko wyrażone w wyroku z
dnia 13 sierpnia 2013 r., III SK 57/12, zgodnie z którym obowiązek
przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego występuje także w sytuacji, gdy
decyzja sama, jako taka, nie wywiera wpływu na handel między państwami,
jednakże jako jedna z wielu analogicznych decyzji, dotyczących rozliczeń powoda z
innymi przedsiębiorcami, może wpływać na rynek wewnętrzny z racji tego,
że współkształtuje stawki, jakie generalnie na rynku polskim ma stosować powód.
Wpływ decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na wymianę handlową
między państwami członkowskimi ocenia się, uwzględniając w szczególności treść
środka regulacyjnego zawartego w projekcie decyzji, jego cele, zakres
zastosowania, charakter usług objętych środkiem, pozycję rynkową
przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których dotyczy decyzja oraz kontekst
prawno-gospodarczy, w jakim dany środek regulacyjny miałby znaleźć
zastosowanie. Decyzja dotycząca dostępu do infrastruktury technicznej ma istotne
znaczenie dla funkcjonowania przedsiębiorstwa, dotyczy wielu podmiotów
II NSK 79/24
8
konkurujących ze sobą na tym rynku, a w konsekwencji brak jest podstaw
do uznania, że ma ona nieznaczny wpływ na rynek usług telekomunikacyjnych.
Podstawę decyzji stanowią zaś określone ustalenia faktyczne oraz stan
prawny, aktualne w chwili wydania decyzji (zob. wyroki Sądu Najwyższego z: 8
kwietnia 2023 r., II NSK 47/23; 22 października 2019 r., I NSK 65/18; 18 stycznia
2017 r., III SK 6/14; 18 stycznia 2017 r., III SK 45/14; 5 marca 2015 r., III SK 8/14;
23 czerwca 2013 r., III SK 36/12; 7 lipca 2011 r., III SK 52/10; 18 maja 2012 r., III
SK 37/11).
Wskazać należy, że Sąd Najwyższy nie jest trzecią instancją sądową i nie
rozpoznaje sprawy, a jedynie skargę kasacyjną, będącą szczególnym środkiem
zaskarżenia, wnoszonym i rozpoznawanym nie tylko w interesie skarżącego, ale
przede wszystkim w interesie publicznym. Nie sposób uznać, że odpowiedź na
pytanie „czy decyzja objęta niniejszym postępowaniem powinna podlegać
postępowaniu konsolidacyjnemu” ma swoje źródło w interesie publicznym i zapewni
jednolitą wykładnię i stosowanie prawa. Sformułowane w ten sposób zagadnienie
nie wykracza poza indywidualny interes skarżącego.
Wskazać ponadto należy, że w analizowanej sprawie, w ocenie Sądu
Najwyższego, nie wystąpiły inne przyczyny uzasadniające przyjęcie skargi
kasacyjnej do rozpoznania, w szczególności nieważność postępowania
(art. 3989 § 1 pkt 3 k.p.c.).
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł na podstawie
art. 98 § 1, 11 i 3 k.p.c., art. 99 k.p.c. i art. 108 § 1 k.p.c. w zw. z art. 39821 k.p.c. w
zw. z art. 391 § 1 k.p.c. oraz § 10 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 3
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat
za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1935 ze zm.).
M.L.
[r.g.]
II NSK 79/24
9
