II GW 78/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Ś. z dnia 13 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ś. a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ś. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z 13 czerwca 2023r. Prezydent Miasta Świdnica na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu, zaistniałego pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia - poprzez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa M. F. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu zawiadomieniem otrzymanym w dniu 30 marca 2023r. przekazał Prezydentowi Miasta Świdnicy wniosek o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych dla M. F.. W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy według właściwości wskazano, że Pani M. F. nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Wrocławia, natomiast jej ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest ul. (...). Jeśli brak jest możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Wskazując, że M. F. przebywała w U (...)w dniach od 19 do 20 grudnia 2022r., 28 grudnia 2022r. oraz od 21 do 22 lutego 2023r. tj. w okresie trzech miesięcy, oraz że samodzielnie zgłosiła się do szpitala w dniu 18 marca 2023r., przyjął, że z powyższego można powziąć przeświadczenie graniczące z pewnością, że dotychczasowym miejscem pobytu świadczeniobiorcy jest obszar Wrocławia.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Wrocławia wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Świdnica jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Powołując się na przepisy art. 54 ust 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2021r., poz. 1285 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej") i art. 25 Kodeksu cywilnego stwierdził, że przebywanie przez niedługi okres czasu na terenie Wrocławia przez M. F. nie jest jednoznaczne z intencją stałego przebywania i występowania centrum życiowego w tym mieście. Z żadnych dostępnych ewidencji nie wynika, żeby świadczeniobiorca koncentrował swoje czynności życiowe we Wrocławiu. Co więcej, wnioskodawca nie przedstawił dowodów, które uprawdopodobniałyby fakt zamieszkiwania M. F. na terenie Wrocławia. W ewidencji PESEL wskazane jest natomiast, że posiadała ona zameldowanie na pobyt stały w Świdnicy przy ul. (...). Adres wskazany na potrzeby dostępu do systemu, tj. (...)we Wrocławiu jest adresem Szpitala(...)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo M. F. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z pobytem w (...) w dniach od 19 do 20 grudnia 2022r., 28 grudnia 2022r. oraz od 21 do 22 lutego 2023r. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020r., sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022r., sygn. akt II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Orzekający w rozpoznawanej sprawie skład NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej"), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.

W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.

W rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca aktualnego zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012r., sygn. akt I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).

Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania M. F.potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, to Świdnica ul. (...).

W tym stanie rzeczy organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Świdnica.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.