II GSK 805/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1287/20 w sprawie ze skargi P. Cz. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku uwidocznienia cen usług w sposób jednoznaczny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. Cz. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1287/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Cz., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] lutego 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku uwidocznienia cen usług w sposób jednoznaczny, umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej nałożył na P. Cz. (dalej "skarżący") karę pieniężną w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178, dalej "ustawa o cenach"). za niewykonanie obowiązku uwidocznienia cen usług w sposób jednoznaczny.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w miejscu świadczenia usług przez skarżącego, tj. w salonie fryzjersko-kosmetycznym S. U. I M. "T. S." w Rz. przy al. J. P. nr [...], obowiązku uwidocznienia cen usług w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości poprzez podanie cen w cenniku przy 54 oferowanych usługach jako przedział jednostronnie zamknięty, tj. podano dolną granicę cen z przyimkiem prostym "od", oraz przy 75 oferowanych usługach jako przedział obustronnie zamknięty, tj. podano dolną i górną granicę cen. W ocenie organu pierwszej instancji, taki sposób uwidocznienia cen usług naruszał postanowienia art. 4 ust. 1 ustawy o cenach oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. poz. 2121; dalej "rozporządzenie"). Inspektor nie podzielił przy tym argumentacji prezentowanej przez skarżącego, że ze względu na specyfikę branży i rodzaj świadczonych usług niemożliwe jest opracowanie cennika w sposób dokładniejszy, bowiem cena usługi fryzjerskiej i kosmetycznej uzależniona jest od wielu czynników i uwarunkowań, indywidualnych dla każdego klienta korzystającego z usług salonu. Skarżący zaznaczył, że przed przystąpieniem do wykonywania usługi, przeprowadzane są bezpłatne konsultacje, po których klient dowiaduje się o wysokości ceny, jaką przyjdzie mu zapłacić. Dopiero po jej akceptacji i wyraźnej zgodzie klienta wykonuje się usługę.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, wskazany przez skarżącego sposób oznaczania cen metodą "od-do" nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, w szczególności z uwagi na duży zakres wahań, jaki występuje w cenniku strony jak np. "naczynka/przebarwienia cala twarz od 1000 zł". Prezes UOKiK podkreślił, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują żadnych odstępstw w zakresie uwidoczniania cen usług ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej czy też podkreślanej przez skarżącego specyfiki prowadzonej działalności. Przepisy te są prawem powszechnie obowiązującym i dotyczą każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi lub dokonującego sprzedaży detalicznej towarów.

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję, a także umorzył postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 pkt 3 i art. 9 ustawy z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (Dz. U. z 2020 r., poz. 287 ze zm.; dalej "ustawa o prawach konsumenta") w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, ponieważ w realiach tej konkretnej sprawy uprawnione było odwołanie się przez skarżącego do dyspozycji art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta jako podstawy do przyjętej przez niego konstrukcji cennika usług.

Sąd podkreślił, że "cennik usług" oferowanych w ramach działalności skarżącego (stanowiący załącznik nr 4 do protokołu kontroli z 10 i 11 czerwca 2019 r.) dotyczył zarówno usług z działu "Fryzjerstwo", jak i "Kosmetyka" i liczył kilkanaście stron. Sam dział "Fryzjerstwo" wyróżniał ponad 50 różnych pozycji, wśród których istotnie występują oferty, w stosunku do których cena oznaczona została bądź widełkowo bądź jedynie określono jej dolny próg. Dział "Kosmetyka" był jeszcze obszerniejszy i obok ściśle zdefiniowanych cenowo usług obejmował także takie usługi, jak: zabiegi modelujące sylwetkę, medycynę estetyczną (między innymi usuwanie włókniaków), zabiegi laserowe (w tym naczynkowe), korekcje botulinowe, mezoterapię kwasem hialuronowym – które to usługi w cenniku ujęte zostały w przedziałach cenowych zamkniętych bądź otwartych. Jednocześnie, sam cennik otwierała informacja, dotycząca odrębnie usług fryzjerskich, jak i kosmetycznych, że w cenniku niektóre z cen podane są jako ceny "od" lub "od-do", z tego powodu, że wykonanie danej usługi zależne jest od wielu czynników. W odniesieniu do usług fryzjerskich, wśród tych czynników wymieniono długość włosów, gęstość włosów, rodzaj farbowania, rodzaj i ilość produktu, jaki będzie użyty do wykonania usługi itp. Jeżeli chodzi o usługi kosmetyczne, wskazano przykładowo obszar poddany zabiegowi, rozległość zmian oraz rodzaj lasera i wykorzystanie impulsów, rodzaj i ilość produktu, jaki będzie użyty do wykonania usługi. Jednocześnie w cenniku wyraźnie podkreślono, że "konkretna cena za wykonanie usługi wskazywana jest Klientowi po przeprowadzeniu indywidualnej, darmowej konsultacji z fryzjerem (odpowiednio kosmetyczką/kosmetologiem) wykonywanej przed przystąpieniem do wykonania usługi. Usługa realizowana jest po uzyskaniu Państwa zgody i zaakceptowaniu podanej ceny".

W ocenie Sądu, w realiach tej konkretnej sprawy sposób skonstruowania cennika oferowanych usług był jak najbardziej prawidłowy. Otóż w stosunku do prostych usług, niewymagających konsultacji, cennik jednoznacznie wskazywał na cenę usługi. W pełni zatem spełniał wymagania stawiane przez art. 4 ust. 1 ustawy o cenach oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei, w przypadku usług o wyższym stopniu złożoności, ceny ujęte zostały w formie przedziału zamkniętego bądź otwartego, ze wskazaniem czynników wpływających na ostateczny kształt ceny oraz zastrzeżeniem, że konkretna cena za wykonanie usługi wskazywana była konsumentowi po indywidualnej, darmowej konsultacji. W odniesieniu do tak ujętych usług zastosowanie znajdowała dyspozycja art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta.

WSA uznał, że przyjęty przez skarżącego sposób informowania o cenach usług proponowanych w prowadzonym przez niego salonie fryzjersko-kosmetycznym, wypełnia wymogi art. 8 pkt 3) ustawy o prawach konsumenta, który to przepis przewiduje szczególne zasady podawania kosztów właśnie w przypadku, gdy charakter świadczenia nie pozwala na wcześniejsze obliczenie ceny lub wysokości wynagrodzenia za świadczenie. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu, zgodnie z którym formuła informowania o cenach usług przez skarżącego nie mogła zostać zaakceptowana, z uwagi na dyspozycję art. 9 ustawy o prawach konsumenta, zgodnie z którym to przepisem do drobnych umów życia codziennego wykonywanych natychmiast po ich zawarciu przepisu art. 8 nie stosuje się. Wbrew argumentacji organu stopień komplikacji części oferowanych przez skarżącego usług w pełni pozwalał na przyjęcie proponowanego przez niego, znajdującego odzwierciedlenie w cenniku, widełkowego, lub progowego, sposobu określenia cen, z zastrzeżeniem wcześniejszego (przed rozpoczęciem wykonania samej usługi), wskazania konsumentowi ceny (po specjalistycznej konsultacji z pracownikiem salonu). Co więcej, Sąd stwierdził, że w istocie mechanizm każdorazowych konsultacji z klientem, celem obliczenia ceny konkretnej usługi, przed jej wykonaniem, bez gwarancji pozytywnej decyzji ze strony konsumenta, generował po stronie skarżącego wyższe koszty transakcyjne niż umieszczenie zapisu w cenniku. Sąd uznał, że w świetle zasad doświadczenia życiowego oraz, przyświecającej przedsiębiorcom na konkurencyjnym rynku, zasady maksymalizacji zysków, oczywistym było, że gdyby skarżący był w stanie w prosty sposób wskazać cenę danej usługi, to uczyniłby to, na co wskazywała część zapisów ujętych w cenniku. Tak też Sąd ocenił ratio legis wprowadzenia art. 9 ustawy o prawach konsumenta.

Zdaniem Sądu, wyjątek z art. 9 ustawy o prawach konsumenta miał na celu ewidentnie zdjęcie z przedsiębiorców nadmiernie uciążliwego obowiązku w odniesieniu do usług dotyczących bieżących spraw życia codziennego. Jeżeli jednak przedsiębiorca nie był w stanie, w przypadku konkretnej usługi, z uwagi na stopień jej komplikacji, wynikający chociażby z indywidulanych czynników sprofilowanych pod kątem konkretnego konsumenta, skorzystać z ułatwienia wprowadzonego w art. 9 ustawy o prawach konsumenta, w rzeczywiście uzasadnionych przypadkach, mógł poinformować konsumenta o łącznej cenie, zgodnie z wymogami art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta, co miało miejsce w sprawie. Różnorodny charakter usług oferowanych przez skarżącego uzasadniał hybrydowy model informowania o cenach. Tymczasem organ kwantyfikował całość usług oferowanych przez skarżącego jako "drobne umowy życia codziennego" (analogicznie jak umowy na usługi szewskie, krawieckie czy przewozu taksówką) i wywodził z powyższej konstatacji obowiązek jednoznacznego wskazania ceny w stosunku do każdej oferowanej przez skarżącego usługi. Argumentacja organu została uznana za abstrakcyjną i de facto archaiczną, pomijającą zarówno charakterystykę aktualnie funkcjonującego rynku usług fryzjerskich czy kosmetycznych, jak też samą ofertę skarżącego.

Zdaniem Sądu, skoro skarżący spełnił wymogi, o których mowa w art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta, nie było podstaw do nakładania na niego kary pieniężnej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cenach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania procesowego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Powołał:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") –naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta poprzez:

a) błąd wykładni polegający na przyjęciu przez Sąd wadliwego znaczenia przepisu art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do konsultacji z klientem w formie ustnej, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku podawania ceny łącznej, a nie do formy realizacji tego obowiązku, co zostało przyjęte przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, czyli formy ustnych konsultacji;

b) błąd wykładni polegający na niezrozumieniu intencji ustawodawcy przez Sąd, że wyłączenie zawarte w art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta odnoszące się do charakteru przedmiotu świadczenia nie odnosi się do informowania konsumenta w formie ustnej o cenie tylko odnosi się do obowiązku podania ceny łącznej i "podanie sposobu, w jaki będzie obliczana cena łączna w przypadku, gdy charakter przedmiotu świadczenia nie pozwala, rozsądnie oceniając, na wcześniejsze obliczenie ich wysokości. W żaden sposób nie można z tego przepisu wywieść, że dotyczy on informowania konsumenta w formie ustnej nazwanej na potrzeby niniejszej sprawy bezpłatną konsultacją;

c) błąd wykładni polegający na zastosowaniu art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta jako przepisu obowiązującego podlegającego właściwości rzeczowej organów Inspekcji Handlowej, podczas gdy w stanie faktycznym i prawnym przyjętym za podstawę orzekania miało zastosowanie wyłączenie określone w motywie (8) zd. trzecie dyrektywy 2011/83/UE odnoszące się do niewywierania wpływu przez tę dyrektywę na przepisy prawa krajowego publicznego ładu gospodarczego w zakresie nadmiernych lub wygórowanych cen, do których zalicza się przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o cenach;

d) niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi błędu subsumcji poprzez niezastosowanie art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta, podczas gdy art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta nie stanowi podstawy do zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) naruszenia prawa polegającego na uwidocznieniu cen w cenniku w sposób niejednoznaczny, budzący wątpliwości oraz uniemożliwiający porównanie cen;

2. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd przy wydaniu rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku art. 6 ust. 1 ustawy o cenach w związku z następującymi przepisami prawa:

- art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP;

- art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1-2 i ust 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1706; dalej ustawa i Inspekcji Handlowej");

- art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w związku z § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia;

podczas gdy art. 6 ust. 1 ustawy o cenach powinien stanowić wyłączną podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach i w związku z § 10 ust 1 i § 11 rozporządzenia;

3. zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o cenach polegającą na przyjęciu przez Sąd wadliwego znaczenia tego przepisu że:

- obowiązek nałożony na przedsiębiorcę świadczącego usługi fryzjersko-kosmetyczne uwidaczniania cen w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen odnosi się również do ustnej konsultacji z klientem, podczas gdy z przepisu tego wynika, że obowiązek uwidaczniania cen powinien być spełniony przez przedsiębiorcę w formie prezentacji, a gdy chodzi o usługi uwidocznienie powinno mieć formę cennika udostępnionego konsumentom w miejscu świadczenia usług, co wyklucza ustną konsultację.

II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 w związku z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 177 Konstytucji RP oraz w związku art. 1, art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej i art. 6 ust. 1 ustawy o cenach poprzez:

a) nierozpoznanie istoty sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, tj. sprawy o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji wydanych przez organy Inspekcji Handlowej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cenach na przedsiębiorcę, który naruszył obowiązki, o których mowa w art. 4 ust.1 tej ustawy;

b) wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic danej sprawy poprzez naruszenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i organów Inspekcji Handlowej poprzez poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej art. 8 ust. 3 i 9 ustawy o prawach konsumenta, których stosowanie podlega kognicji sądów powszechnych;

c) wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic danej sprawy poprzez naruszenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i organów Inspekcji Handlowej poprzez poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej pism procesowych stron, a nie decyzji administracyjnych;

d) uchylenie decyzji Prezesa Urzędu oraz decyzji Podkarpackiego WIIH w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 p.p.s.a. pomimo prawidłowego zastosowania przez organy Inspekcji Handlowej przepisów art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o cenach;

e) umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, podczas gdy brak jest uzasadnienia w przypadku nierozpoznania istoty sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i umarzający postępowanie administracyjne.

W czasie kontroli przedsiębiorstwa skarżącego świadczącego usługi fryzjersko-kosmetyczne organ zakwestionował sposób podania informacji o cenach w cenniku, którego obowiązek udostępnienia wynika z § 11 rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen w cenniku (w przypadku 129 usług wskazano ceny w sposób niejednoznaczny w tym 54 oferowanych usługach ceny jako przedział jednostronnie zamknięty, tj. podano dolną granicę cen z przyimkiem prostym "od", przy 75 oferowanych usługach jako przedział obustronnie zamknięty, tj. podano dolną i górną granicę cen).

Podkarpacki Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej uznał, że sporządzony przez przedsiębiorcę cennik – zawierający ceny usług w bardzo szerokich przedziałach jednostronnie i dwustronnie zamkniętych – podawał ceny w sposób niejednoznaczny, nie spełniał więc ustawowego obowiązku informacyjnego przedsiębiorcy, określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. W konsekwencji organ pierwszej instancji na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cenach nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1000 zł, co podtrzymał organ odwoławczy, tj. Prezes UOKiK.

Sąd pierwszej instancji w całości zaakceptował natomiast stanowisko skarżącego i przyjął, że przepis art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta stanowi – w przypadku, gdy charakter świadczonych usług nie pozwala na wcześniejsze jednoznaczne obliczenia ceny lub wynagrodzenia za świadczenie – podstawę do ustalenia zasad podawania ceny lub wynagrodzenia, odbiegających od sztywnych reguł wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach.

Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji – rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych i uznał ją za uzasadnioną.

Skarga kasacyjna sporządzona przez Prezesa UOKiK została oparła na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, co do zasady rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w tej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Przyjęcie takiego właśnie modelu wynika z faktu ścisłego związku zarzutów procesowych z zarzutami o charakterze materialnym oraz z tego powodu, że odmienna wykładnia przepisów prawa materialnego zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji skutkowała, zdaniem skarżącego, stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania. Zasadność zarzutów procesowych jest uzależniona od zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Treść licznych i rozbudowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazują, że istota skargi kasacyjnej dotyczy w zasadzie następujących kwestii, a mianowicie:

- stosowania w sprawach w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych z tytułu uchybienia przepisom ustawy o cenach art. 8 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji;

- hierarchii przepisów ww. ustaw w stosunku do siebie;

-zakresu działania organów inspekcji handlowej w sprawach o naruszenie przepisów ustawy o cenach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że najistotniejszy w sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało rozpoznać po rozważeniu zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, iż Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi,

W ocenie Prezesa UOKiK, na gruncie niniejszej sprawy o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji wydanych przez organy Inspekcji Handlowej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cenach na przedsiębiorcę, który naruszył obowiązki, o których mowa w art. 4 ust.1 tej ustawy, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego odwoływanie się do innych przepisów wskazujących na możliwość zastosowanie innej praktyki ustalania ceny końcowej (łącznej) usługi w formie indywidualnych konsultacji z klientem. Zastosowanie tej innej praktyki nie zwalnia przedsiębiorcy świadczącego usługi z obowiązku publikacji cen w cenniku w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i umożliwiający porównanie cen.

Przedmiotem rozstrzygnięcia WSA powinno zatem być stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Tymczasem w opinii Prezesa UOKiK, Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, ograniczył się do zbadania jej pod kątem przepisów art. 8 ust. 3 i 9 ustawy o prawach konsumenta, których stosowanie w rozpoznawanej sprawie jest wykluczone, gdyż podlega to kognicji sądów powszechnych.

Aby rozpoznać ten najważniejszy zarzut procesowy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy o ochronie konsumentów i art. 4 ust. 1 ustawy o cenach.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że przepisy ustawy o ochronie praw konsumenta, zakwalifikowane do reżimu prawa cywilnego, regulują odpowiedzialność kontraktową i odpowiedzialność z tytułu naruszania zbiorowych interesów konsumentów przez przedsiębiorców. Natomiast przepisy ustawy o cenach oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy realizują zadania z zakresu ochrony konsumentów przed wygórowanymi cenami ustalanymi w sposób dowolny przez przedsiębiorców świadczących usługi. Ustalają one reguły postępowania administracyjnego wymuszającego na przedsiębiorców realizację obowiązku uwidaczniania cen. Tym samym zgodzić należy się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że ustawa o cenach wpisuje się w kategorię przepisów publicznego ładu gospodarczego, w tym przepisów o nadmiernych lub wygórowanych cenach, o których mowa w motywie (14) zd. trzecie dyrektywy 2011/83/UE.

Już z tych ogólnych zasad jednoznacznie wynika całkowicie różny przedmiot ochrony praw konsumentów omawianych aktów prawnych, stąd też przyjąć trzeba, że obydwie ustawy, tj. o cenach i o prawie konsumentów, będące wynikiem zaimplementowania dyrektywy 2011/83/UE, są wobec siebie równorzędne i równoprawne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest zatem podstaw do zaakceptowania poglądu WSA, że art. 8 ust. 3 ustawy o prawach konsumenta, jako przepis szczególny w stosunku do art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Przyjmując stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedsiębiorca, w przypadku prowadzenia szczególnego rodzaju działalności, mógłby wykonywać swój obowiązek określony w art. 4 ust. 1 ustawy i informować o cenach swoich usług poprzez uwidacznianie cen w przedziałach jednostronnie i dwustronnie zamkniętych i następczo podawać ceny usługi w formie ustnej, de facto prowadziłoby to do możliwości zwolnienia przedsiębiorcy z obowiązku uwidaczniania cen w cenniku w związku z wykonywanymi przez tego niego usługami w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i umożliwiający porównanie cen.

Raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 8 pkt. 3 ustawy o prawach konsumenta odnosi się wyłącznie do realizacji obowiązków informacyjnych nałożonych na przedsiębiorcę zawierającego umowę z klientem (art. 1 ustawy o prawach konsumenta) i kształtuje odpowiedzialność kontraktową pomiędzy tymi podmiotami, jak również odpowiedzialność w zakresie naruszania zbiorowych interesów konsumentów, w konsekwencji kontrola realizacji tego obowiązku o charakterze cywilnoprawnym podlega sądom powszechnym.

Zauważyć też należy, że powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta określa wyłącznie sposób ustalania ceny łącznej, ponadto – w przypadku "gdy charakter przedmiotu świadczenia nie pozwala, rozsądnie oceniając, na wcześniejsze obliczenie ich wysokości" – dopuszcza możliwość podawania ceny łącznej poprzez podanie sposobu obliczania wszystkich elementów składowych ceny. Z treści tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca dopuścił możliwość informowania przez przedsiębiorcę konsumenta o cenie końcowej usługi wyłącznie w formie ustnej. Podanie łącznej ceny usługi w formie indywidualnej konsultacji z klientem z uwagi na charakter świadczenia usług, który nie pozwala na wcześniejsza ich obliczanie, odnosi się wyłącznie do przedumownych uzgodnień o charakterze cywilnoprawnym.

Brak jest natomiast podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy stosować art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta, w związku z powyższym – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – przedsiębiorcy nie mają uprawnienia do ustalania ceny łącznej (końcowej) usługi w formie indywidualnych ustnych konsultacji. Ta forma indywidualnej konsultacji z klientem odnosi się wyłącznie do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku podawania ceny łącznej w ramach przedumownych pertraktacji, a nie do formy realizacji publicznoprawnego obowiązku przedsiębiorcy o informowaniu o cenach np. poprzez udzielanie konsultacji ustnych dotyczących ustalania ceny końcowej.

W swoich rozważaniach o zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 8 ust. 3 ustawy o prawach konsumentów Sąd pierwszej instancji, koncentrując cała swoją uwagę na treści ww. przepisu, pominął istotną okoliczność, a mianowicie, że cennik usług zaproponowany przez skarżącą nie zawiera informacji o sposobie, w jaki będą obliczane elementy składowe ceny, tylko zawiera ceny niedookreślone, które nie są cenami łącznymi i zostały przedstawione przez przedsiębiorcę w formie przedziałów jednostronnie zamkniętych "od" i przedziałów obustronnie zamkniętych, tj. podano dolną i górną granicę cen.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta i wadliwie uznał, że przepis ten ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej administracyjnoprawnej odpowiedzialności przedsiębiorcy z tytułu naruszenia publicznoprawnego obowiązku uwidaczniania cen w cenniku w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen poprzez podanie w cenniku w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów ceny za usługi z dokładnym określeniem rodzaju i zakresu usługi.

WSA całkowicie niezasadnie przyjął, że w sytuacji trudności w ustaleniu ceny wynikającej z charakteru wykonywanej usługi przedsiębiorca – kierując się przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o prawach konsumentów – może podać w cenniku ceny w sposób odbiegający od reguł określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach, w tym również w formie ustnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach również zagadnienie związane z zakresem właściwości rzeczowej organy inspekcji handlowej do stosowania przepisów ustawy o ochronie konsumentów.

Słusznie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że wbrew przepisom ustawy o Inspekcji Handlowej nakazał organom inspekcji handlowej zastosowanie w sprawie art. 8 ust. 3 ustawy o ochronie konsumentów. W polskim systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym. Zatem w rozpoznawanej sprawie właściwość rzeczową organów inspekcji handlowej rozpoznawania i załatwiania spraw dotyczących przedsiębiorców obowiązków w zakresie uwidaczniania cen, określają przepisy ustawy o cenach jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (art. 5 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1-2) w związku z przepisami ustawy o Inspekcji Handlowej (art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2). Przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o cenach stanowi normę upoważnienia do wydania przez wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej decyzji nakładającej karę na przedsiębiorcę, który nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 4 ustawy o cenach. Z powyższego przepisu wynika, że wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej posiada wyłączne upoważnienie do stwierdzenia naruszenia prawa i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który narusza obowiązek uwidaczniania cen, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach.

Jeśli zaś chodzi o ustawę o prawach konsumenta, której zakres regulacji został już wcześniej wskazany, to brak jest właściwości rzeczowej organów Inspekcji Handlowej do rozpoznawania i załatwiania spraw dotyczących wykonywania przez przedsiębiorców obowiązków określonych w art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta.

Przyjęcie takiej tezy prowadziłoby do powstania przesłanki egzoneracyjnej w postaci charakteru świadczonych usług do niepodawania cen usług w sposób określony w przepisach ustawy o cenach.

Natomiast prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 3 ustawy o prawach konsumentów powinna stanowić o niestosowaniu tego przepisu jako normy odniesienia do sankcji administracyjnej nałożonej na przedsiębiorcę z tytułu naruszenia obowiązków o charakterze publicznoprawnym w zakresie uwidaczniania cen (art. 6 ust, 1 i art. 4 ust, 1 ustawy o cenach i w związku z § 10 i 11 rozporządzenia o uwidacznianiu cen).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o cenach, w szczególności art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 1 w związku z § 10 ust, 1 i § 11 rozporządzenia o uwidacznianiu cen.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o cenach przedsiębiorca ma obowiązek w miejscu świadczenia usług uwidocznić cenę oraz cenę jednostkową usługi w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Rozporządzenie w sprawie uwidaczniania cen wskazuje również formę uwidaczniania cen w przypadku świadczenia usług, która polega na uwidacznianiu cen w cenniku w miejscu ogólnodostępnym i dobrze widocznym dla konsumentów, w przypadku gdy przedsiębiorca świadczy usługi w lokalu przedsiębiorstwa, a nie u konsumenta (§ 11 rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen).

Przepisy ustawy o cenach z uwagi na cele ustawy, tj. ochronę konsumentów, podlegają ścisłej wykładni. Stąd też niedopuszczalne jest, aby przedsiębiorcy, powołując się na specyfikę prowadzonej działalności, modyfikowali bądź też odstępowali od ustawowych kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o cenach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2019 r., sygn. akt II GSK 710/19 stwierdził, że "Ocena, czy w danym przypadku uwidocznienie ceny jednostkowej towaru (usługi) byłoby lub też nie byłoby przydatne ze względu na rodzaj lub przeznaczenie towaru i można zaniechać jej uwidaczniania, stanowi wytyczną ustawową dla właściwego ministra do uregulowania tej kwestii rozporządzeniem. Nie oznacza ona, że o przydatności uwidaczniania ceny rozstrzygać może każdorazowo przedsiębiorca, przyjmując swoje własne kryteria celowości informowania o cenach odpowiednich produktów".

Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela ten pogląd. Nie ma żadnego prawnego uzasadnienia, aby przedsiębiorcy, uwzględniając specyfikę prowadzonej przez siebie działalności usługowej, kierując się niejasnymi i nieprecyzyjnymi kryteriami, uwidaczniali ceny z naruszeniem kryteriów ustawowych. Zaakceptowanie takiej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o cenach stanowiłoby niedopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej z uwzględnieniem stosowania na gruncie tej ustawy przepisów ustawy o prawach konsumenta, w tym art. 8 pkt 3 tej ustawy jako normy odniesienia do przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o cenach, art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w związku z § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia o uwidacznianiu cen.

Prawidłowa zaś wykładnia art. 4 ust. 1 ustawy o cenach w związku z § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia o uwidacznianiu cen powinna polegać na przyjęciu poglądu, że obowiązek nałożony na każdego przedsiębiorcę, w tym także na świadczącego usługi fryzjersko-kosmetyczne, gdy chodzi o uwidocznienie ceny powinien być realizowany przez sporządzenie cennika udostępnionego konsumentom w miejscu świadczenia usług zgodnie z § 10 ust. 1 i § 11 rozporządzenia w sprawie uwidaczniania cen. Przeciwko temu stanowisku nie powinny przemawiać trudności związane z ustaleniem ceny za poszczególne, specjalistyczne usługi. Obowiązek ten przedsiębiorca spełnia w powszechnie dostępnej formie wizualnej prezentacji (cennika), co stwarza konsumentom możliwość porównania cen. Ten sposób wynikający z zastosowania w sprawie art. 8 ust. 3 ustawy o konsumentach, a polegający na indywidualnej konsultacji z klientem, celu tego nie spełnia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu skarżącego, który zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że przedsiębiorca prowadzący salon kosmetyczno-fryzjerski, biorąc pod uwagę specyfikę wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, może odstąpić od sztywnych reguł, nie jest zobowiązany do przestrzegania prawa w zakresie uwidaczniania cen. Nadanie usługom kosmetyczno-fryzjerskim charakteru wysokiego skomplikowania zwalniającego przedsiębiorcę z publicznego udostępniania rzetelnego i wiarygodnego cennika prowadziłoby do obniżenia poziomu ochrony konsumentów, stwarzając możliwość pomniejszenia rangi cennika na korzyść indywidualnych konsultacji z klientem. Powyższe mogłoby utrwalić przekonanie o tym, że cennik nie musi zawierać jednoznacznych cen, co byłoby wprost sprzeczne z treścią ww. przepisów. Podanie zaś w cenniku ceny maksymalnej usługi służy ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi. Aby zapewnić wysoki poziom ochrony konsumenta przed takimi niekorzystnymi dla klienta praktykami cennik powinien stanowić rzetelny i wiarygodny nośnik informacji o jednoznacznie skonkretyzowanych cenach świadczonych usług.

Konkludując, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumentów nie przeprowadził właściwej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącego – na podstawie przepisów ustawy o cenach – kary pieniężnej za nieuwidocznienie cen w cenniku w sposób niejednoznaczny, budzący wątpliwości oraz uniemożliwiający porównanie cen. Sąd całą swoją uwagę skoncentrował na treści ww. przepisu, który jak już wskazano wyżej, nie stanowi podstawy do zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) naruszenia prawa polegającego na uwidocznieniu cen w cenniku. Niewłaściwe zastosowanie art. 8 pkt 3 ustawy o prawach konsumenta przez Sąd miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało uznaniem skargi za zasadną, uchyleniem decyzji obydwu instancji oraz umorzeniem postępowania w sprawie.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia opartego prawie wyłącznie na przepisach art. 8 ust. 3 i art. 9 ustawy o prawach konsumenta podlegających kognicji sądów powszechnych. Natomiast kontroli sądu administracyjnego powinna podlegać działalność organów Inspekcji Handlowej, które na podstawie właściwości rzeczowej przyznanej przez ustawodawcę tym organom i art. 6 ust. 1 ustawy o cenach wydały decyzje administracyjne o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 1000 zł za uchybienie przepisowi art. 4 ust. 1 ustawy o cenach i przepisom wykonawczym do tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych przepisów, podczas gdy właśnie to one stanowiły podstawę nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Sprawia to, że dokonana przez ten Sąd kontrola działalności administracji publicznej wkroczyła w domenę zastrzeżoną dla sądów powszechnych, tj. poza określone prawem ramy właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i organów administracji publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni wywody prawne NSA zaprezentowane w uzasadnieniu, które sprowadzają się do tego, że w rozpoznawanej sprawie to przepisy art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o cenach stanowią samoistną i wyłączną podstawę orzekania organów inspekcji handlowej. Przede wszystkim skoncentruje się na kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o cenach, tj. na tym, czy podanie cen w cenniku określone w przedziale jedno- lub dwustronnie zamkniętym stanowi prawidłową realizację obowiązku uwidaczniania cen w cenniku, który został nałożony na przedsiębiorcę ustawą o cenach i aktami wykonawczymi do niej. Ponadto swoją kontrolą WSA obejmie także zagadnienie, czy takie określenie cen zmierza do naruszenia prawa nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami.

Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku nie przeanalizował tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie kosztów za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Na koszty przyznane organowi składają się uiszczony wpis od skargi i opłata za sporządzenie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego.