II GSK 627/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2457/19 w sprawie ze skargi K. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 września 2019 r. nr 1100/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi K. z siedzibą w W. (dalej: płatnik, Związek, skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 lipca 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 26 września 2019 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 lipca 2015 r. ustalającą, że Z.O. (zainteresowany) podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych ze skarżącym, we wskazanych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy o dzieło wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż rodzaj wykonywanych czynności wykluczał ich indywidualny charakter, a w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej "Kodeks cywilny").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, stwierdził, że sporne umowy spełniały przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 Kodeksu cywilnego, ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowach warunki, a zamawiającego – do zapłaty wynagrodzenia.

Sąd zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego zainteresowanego. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że umowy określały w sposób konkretny i jednoznaczny przedmiot, którym miały być wymienione w umowie dokumenty, spełniające określone wymogi.

Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegającego na uznaniu, że zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.

art. 627 Kodeksu cywilnego dotyczącego umowy o dzieło poprzez dopuszczenie jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym – w odniesieniu do umów, których przedmiotem było sporządzenie protokołu z lustracji, choć protokół tego rodzaju odzwierciedla wyniki i ustalenia poczynione w toku badania lustracyjnego spółdzielni mieszkaniowej – czyli postępowania zmierzającego do dokonania oceny działalności spółdzielni mieszkaniowej i odzwierciedla to badanie, a więc w odniesieniu do tego rodzaju czynności mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy dotyczące usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu,

art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i zarzucenie organowi popełnienia błędu subsumcji polegającego na ich zastosowaniu przez organy NFZ w wydanych orzeczeniach, będących przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku w ustalonym stanie faktycznym,

art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni, oświadczeń woli stron umów, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że strony zawarły umowy dzieło, których przedmiotem było jedynie sporządzenie protokołu z lustracji, a nie przeprowadzenie lustracji oraz

art. 91 § 1 i art. 93 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2020 r., poz. 275 ze zm.; dalej: Prawo spółdzielcze) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokół z lustracji może stanowić odrębne, samodzielne i oderwane od pozostałych czynności składających się na badanie lustracyjne dzieło, mogące być przedmiotem umowy o dzieło, choć przedmiotem umowy zawieranej z lustratorem może być jedynie przeprowadzenie lustracji rozumianej jako badanie legalności, gospodarności i rzetelności całości działania spółdzielni mieszkaniowej i sporządzenie z przebiegu tych czynności protokołu z lustracji odzwierciedlającego poczynione ustalenia,

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

przyjęcia przez Sąd, że spornej umowy nie można zakwalifikować jako umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgormadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem umowy jest wykonanie określonej czynności, nie natomiast wytworzenie dzieła w rozumieniu art. 627 Kodeksu cywilnego,

pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego, zasad odpowiedzialności zamawiającego z tytułu przeprowadzonej lustracji, przewidzianej przez strony w § 2 umowy stanowiącym, że "odpowiedzialność za wyniki pracy leży po stronie Zamawiającego", podczas gdy uwzględnienie ich wyklucza możliwość zastosowania art. 627 Kodeksu cywilnego dla oceny umów łączących strony.

Podnosząc te zarzuty, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach podany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niewłaściwe przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług, a przez to naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zawarte przez skarżący Związek z zainteresowanym umowy na sporządzenie protokołu z działalności spółdzielni mieszkaniowej stanowiły umowy o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 § 1 w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego, czy umowy o dzieło, o których stanowi art. 627 Kodeksu cywilnego. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez skarżącego i lustratora umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji konkretnej spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego). Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonych protokołach. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umów było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby ich, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego.

Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 Kodeksu cywilnego wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Oznacza to, że o wyborze danej osoby do wykonania dzieła przesądziły jej cechy i umiejętności. Osoba ta musiała być starannie wybrana.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 Kodeksu cywilnego. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty odbioru dzieła. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 Kodeksu cywilnego). Na podstawie odesłania w umowie do przepisów Kodeksu cywilnego "w części dotyczącej umowy o dzieło" Związek miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach. Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowy, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowana umowa nie jest umową o świadczenie usług, do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu, lecz że doszło do zawarcia i wykonania umowy o dzieło, prawidłowo nazwanej tak przez strony umowy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 627, art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego i art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 750 Kodeksu cywilnego za nieusprawiedliwione.

Oceny tej nie zmienia zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokół z lustracji może stanowić odrębne, samodzielne i oderwane od pozostałych czynności składających się na badanie lustracyjne dzieło, mogące być przedmiotem umowy o dzieło. Wbrew twierdzeniom organu, nie ma bowiem znaczenia, że sporne umowy obejmowały jedynie sporządzenie protokołu z lustracji, a pomijały inne czynności składające się na lustrację. Dla kwalifikacji spornych umów jako umów o dzieło wystarczające były opisane powyżej cechy spornych umów i określonego nimi przedmiotu.

Końcowo NSA nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. , a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Do tego zaś zmierza sformułowany w pkt 2 zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepisy te należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest stwierdzenie niezasadności albo zasadności złożonej skargi. Ponadto naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że powołanie się na zarzut naruszenia tego przepisu wymaga powiązania go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Wbrew twierdzeniom organu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był w niniejszej sprawie stosowany przez Sąd, więc nie mógł być naruszony w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.