II GSK 1233/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 482/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 listopada 2018 r. nr 1586/2018/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 482/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi w przypadku, gdyby Sąd nie potwierdził zasadności zarzutów procesowych i uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku bez dostatecznego wyjaśnienia i wykładni, w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia przez organ poniższych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i błędne ustalenie, że Prezes NFZ:

1. naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że Prezes NFZ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy Prezes NFZ podjął odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, dokonał wyczerpującej analizy prawnej i oceny istoty zagadnienia opierając się na zebranym oraz prawidłowo zinterpretowanym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy ze szczególnym uwzględnieniem treści zawartej umowy, zgodnego zamiaru stron umowy, sposobu wykonania umowy przez uczestnika i skarżącego, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego.

II. prawa materialnego polegające na naruszeniu:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510; zwanej dalej: ustawą o świadczeniach), polegającą na uznaniu, że organy NFZ dokonały niepełnej interpretacji charakteru spornej umowy, w związku z czym nie można uznać za dowiedzione, że prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach podczas gdy organy NFZ szczegółowo przeanalizowały treść łączącej strony umowy, ze szczególnym uwzględnieniem analizy cech spornej umowy w kontekście zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach;

2. prawa materialnego, tj. art. 39b1 ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewoź drogowy, poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżącego i zainteresowanego nie łączył żaden stosunek cywilnoprawny zaś wykonywanie czynności w komisji egzaminacyjnej przez zainteresowanego było realizacją imperium przysługującego wojewodzie.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, podstawę materialnoprawną której stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.

Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu nie ulega wątpliwości, że wskazuje on na konieczność ustalenia, czy osoba wykonywała pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.

W ocenie organu członek komisji egzaminacyjnej podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu realizowania w dniu 10 lipca 2014 r. umowy zlecenia. Zdaniem organu doszło do zawarcia z płatnikiem składek umów nazwanych umowami o dzieło, przedmiotem których był udział zainteresowanego w pracach komisji egzaminacyjnej kierowców, polegający na przeprowadzeniu testu kwalifikacji wstępnej, wstępnej przyśpieszonej, wstępnej uzupełniającej przyśpieszonej dla kandydatów na kierowców, jako członek komisji kwalifikacyjnej zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz.

Wobec powyższego podkreślić należy, że trafnie w orzecznictwie stwierdza się, iż zgodnie z art. 734 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej jako: k.c.) przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.

Umowa zlecenia jest umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Skoro w myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" – pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.).

Przy tym umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło. Innymi słowy, umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług. Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania.

Należy w tym miejscu nadmienić, że ani organ, ani sąd administracyjny nie są związane nazwą umowy zawartej między stronami umowy, lecz powinny ocenić jej charakter, cel i przedmiot. Oznacza to, że okoliczność, że strony umowy określiły łączący je stosunek prawny jako umowę o dzieło, eksponując w ten sposób jej charakter, nie jest zatem elementem decydującym samodzielnie o rodzaju zobowiązania, które ostatecznie - z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy - określa sąd (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II UK 201/12, oraz z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CSK 216/12, i powołane w tym ostatnim orzeczenia). W orzecznictwie Sądu Najwyższego akcentuje się, że umowa o dzieło należy do umów rezultatu - jej przedmiotem jest indywidualnie oznaczony wytwór (efekt). Dla oceny, że zawarto umowę o dzieło, nazywaną również umową o "rezultat usługi" - co odróżnia ją od umowy o świadczenie usług, której przedmiotem jest sama usługa polegająca na wykonywaniu określonych czynności (szeregu powtarzających się czynności), bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie - konieczne jest, aby działania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II UK 402/12, oraz z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I UK 389/14, i powołane w nich orzeczenia). Jeżeli zatem umowa przynosi konkretny rezultat w niej oznaczony, to tylko ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowi przedmiot umowy stron (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II UK 39/13). W orzecznictwie podkreśla się również, że art. 627 k.c. wskazuje tylko na potrzebę "oznaczenia dzieła", przez co dopuszcza określenie świadczenia ogólnie w sposób nadający się do przyszłego dookreślenia na podstawie wskazanych w umowie podstaw lub bezpośrednio przez zwyczaj bądź zasady uczciwego obrotu (art. 56 k.c.). Przyszły rezultat stanowiący przedmiot umowy o dzieło musi być z góry przewidziany i określony (oznaczony) na podstawie wskazanych w umowie podstaw, co może nastąpić nie tylko poprzez zastosowanie metod opisowych, ale także przez odwołanie się do dostarczonej przez zamawiającego dokumentacji, projektów czy rysunków. Taka indywidualizacja przedmiotu umowy ma istotne znaczenie dla oceny odpowiedzialności przyjmującego zamówienie z tytułu ewentualnych wad dzieła (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I UK 313/15).

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia dokonały niepełnej interpretacji charakteru spornej umowy, w związku z czym nie można uznać za dowiedzione, że prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznając, że zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Zdaniem NSA nie ma też wątpliwości, że rozpoznając sprawę organ nie odniósł się do kwestii związanych z powołaniem komisji egzaminacyjnej, a w szczególności nie odniósł się do regulacji prawnych i ich znaczenia, obowiązujących przy ustalaniu składu komisji egzaminacyjnej. W okolicznościach tej sprawy istotne jest ustalenie podstawy do wykonywania obowiązków egzaminatora w ramach powołanej przez Wojewodę Podlaskiego komisji egzaminacyjnej oraz określenie skutków prawnych wynikających z takiej regulacji prawnej w odniesieniu do obowiązków wynikających z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 39b1 ust. 3 u.t.d. przewiduje dwie formy przeprowadzania testu kwalifikacyjnego po ukończeniu kwalifikacji wstępnej i dwa organy kolegialne uprawnione do jego przeprowadzenia. Rodzaj sposobu przeprowadzenia testu kwalifikacyjnego i organ właściwy do jego przeprowadzenia są determinowane formą przeprowadzenia kwalifikacji wstępnej. Jeżeli bowiem kwalifikacja wstępna prowadzona jest w ramach zajęć szkolnych dla uczniów, test kwalifikacyjny przeprowadzany jest w formie zewnętrznego egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe. Egzamin ten przeprowadza Okręgowa Komisja Egzaminacyjna po zakończeniu zajęć szkolnych, a osobami przystępującymi do egzaminu są uczniowie szkoły, którzy uczęszczali na zajęcia szkolne, w ramach których prowadzona była kwalifikacja wstępna (art. 39b1 ust. 3 pkt 1 u.t.d). Natomiast jeżeli kwalifikacja wstępna była prowadzona w ośrodku szkolenia (tak jak w rozpatrywanej sprawie), po zakończeniu wszystkich zajęć teoretycznych i praktycznych test kwalifikacyjny przeprowadza trzyosobowa komisja egzaminacyjna. Organem właściwym do powołania członków komisji jest wojewoda (art. 39b1 ust. 3 pkt 2 u.t.d.). Stosownie do treści art. 39i ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym Minister właściwy do spraw transportu został umocowany do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków przeprowadzenia testów kwalifikacyjnych oraz szczegółowych wymagań wobec członków komisji, sposobu ich powoływania oraz wysokości ich wynagrodzenia, które nie może być wyższe niż 400 złotych za egzamin. Z kolei stosownie do treści § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, wojewoda przy powoływaniu członków komisji powinien kierować się zasadą bezstronności i braku konfliktu interesów. Wojewoda określa również regulamin pracy komisji (§ 15 ust. 4 r.s.k.). Jednego z trzech członków komisji wojewoda wyznacza do pełnienia funkcji przewodniczącego komisji (§ 15 ust. 1 r.s.k.). Z treści ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego wynika jasno, że za przeprowadzenie testu członkom komisji przysługuje wynagrodzenie, które wypłaca ośrodek szkolenia. Wysokość wynagrodzenia członków komisji określa załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy i wynosi ono 400 zł dla przewodniczącego komisji i 300 zł dla członka komisji. Ponadto ośrodek szkolenia jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniego lokalu, w którym przeprowadzany jest test kwalifikacyjny.

W uzasadnieniu wyroku NSA z 28 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 42/20, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawiona regulacja prawna jednoznacznie wskazuje, że objęcie funkcji członka komisji egzaminacyjnej, o której mowa w art. 39b1 ust. 3 pkt 2 u.t.d., następuje na podstawie powołania dokonanego przez organ administracji publicznej, którym jest w tym przypadku właściwy Wojewoda. Tak więc sam akt powołania dokonany przez wojewodę wywołuje skutek w postaci uzyskania przez osobę objętą tym aktem statusu członka komisji egzaminacyjnej. Brak jest podstaw prawnych i faktycznych do tego, aby został nawiązany jakikolwiek stosunek prawny pomiędzy już powołanym członkiem komisji egzaminacyjnej, a ośrodkiem szkolenia, który miałby znaczenie prawne z punktu widzenia praw i obowiązków osoby powołanej na członka komisji egzaminacyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. W omawianym zakresie należy zwrócić uwagę na treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, który to przepis prawa obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego wiąże z osobami wykonującymi pracę na podstawie jednej z umów wskazanych w jego treści. Przedstawione wyżej regulacje prawne poza wskazaniem organu administracji publicznej, który posiada ustawowo określone kompetencje do powoływania członków komisji egzaminacyjnej, określają także kompetencje organu do ustalenia regulaminu pracy członków komisji, wskazania przewodniczącego komisji egzaminacyjnej spośród powołanych członków komisji. Istotne jest również i to, że wysokość wynagrodzenia członków komisji została wyraźnie określona w załączniku do rozporządzenia a w ustawie ustalono jej górną granicę. Taka konstrukcja kompetencji organu administracji publicznej związana z powoływaniem członków komisji egzaminacyjnej nie tylko wyklucza możliwość odmiennego sposobu utworzenia komisji egzaminacyjnej, określenia wyraźnie jej składu osobowego, ale też wyklucza możliwość odmiennego określenia zakresu obowiązków członków komisji (regulamin pracy) oraz ustalania wysokości wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej. Oznacza to, że prawidłowe powołanie określonej osoby na członka komisji egzaminacyjnej realizuje w sposób prawem określony utworzenie (zawiązanie) komisji egzaminacyjnej i daje jej członkom prawo do wykonywania swoich obowiązków związanych z przeprowadzeniem egzaminu, a w konsekwencji upoważnia ich do otrzymania ustawowo określonego wynagrodzenia. Do realizacji swoich uprawnień i obowiązków członkowie komisji nie mogą i nie muszą "dublować" swoich uprawnień w sytuacji, gdy już zostały one określone poprzez akt powołania i przepisy prawa.

W tym stanie rzeczy organ powinien ponownie rozważyć, czy są podstawy do uznania, że członkowie komisji egzaminacyjnej wykonują pracę w postaci przeprowadzenia egzaminu w oparciu o umowę, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach i czy zawarte umowy w ogóle mogły wywołać skutek o jakim mowa w w/w przepisie prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.), zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.