Sygn. akt II CSK 143/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 listopada 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Pietrzykowski (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w W.
przeciwko Uniwersytetowi […] oraz S. J. - prowadzącemu działalność gospodarczą
pod nazwą "R."
o stwierdzenie nieważności umowy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 16 listopada 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej S. J. - prowadzącego działalność gospodarczą
pod nazwą "R."
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 4 listopada 2005 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od pozwanego S. J. na rzecz
powoda kwotę 3 600 zł (słownie: trzy tysiące sześćset złotych)
tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Sąd pierwszej instancji uwzględnił powództwo Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych stwierdzając nieważność zawartej między pozwanymi umowy
o opracowanie dokumentacji projektowej wobec dopatrzenia się naruszenia
przepisów ustawy prawo zamówień publicznych w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego. Uznał, że doszło do naruszenia zawartego w art. 38 ust. 5
ustawy zakazu zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej „SIWZ”),
powodującego zmianę warunków udziału w postępowaniu oraz zmianę kryteriów
oceny ofert. Sąd stwierdził, że usprawiedliwieniem dla naruszenia ustawowego
zakazu nie może być orzeczenie Zespołu Arbitrów, w którym uznano, że określone
przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu utrudniają uczciwą
konkurencję. Nadto Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisu art. 29 ustawy
wskutek niedopełnienia obowiązku opisania przedmiotu zamówienia w sposób
jednoznaczny i wyczerpujący.
Apelacje obu pozwanych oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4 listopada
2005 r. Uznał, że naruszenie zakazu modyfikacji SIWZ było istotnym naruszeniem
przepisów ustawy mającym zawsze wpływ na wynik postępowania,
a usprawiedliwieniem którego to naruszenia nie jest wykonanie wyroku Zespołu
Arbitrów, zwłaszcza, że z orzeczenia tego nie wynikał sposób zrealizowania nakazu
zgodności SIWZ z ustawą. Zmianę warunków udziału w postępowaniu dokonaną
w jego toku uznał Sąd odwoławczy za niedopuszczalną i będącą naruszeniem
ustawy wpływającym zawsze na wynik postępowania, bez względu na
potwierdzenie wystąpienia wpływu zmiany specyfikacji w zakresie warunków
udziału w postępowaniu i kryteriów oceny ofert na krąg podmiotów potencjalnie
zainteresowanych udziałem w postępowaniu. Za podstawową przyczynę
stwierdzenia nieważności umowy z dnia 2 listopada 2004 r. uznał Sąd odwoławczy
naruszenie art. 38 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zarazem Sąd Apelacyjny zaaprobował stanowisko Sądu I instancji,
że naruszeniem przez zamawiającego art. 29 ust. 2 ustawy było nieprecyzyjne
3
opisanie przedmiotu zamówienia wskutek posłużenia się pojęciem „adaptatywność
pomieszczeń”, ponieważ pozostawia ono projektantowi wybór koncepcji użytkowej
pomieszczeń szpitalnych, uniemożliwiając w ten sposób jednoznaczną ocenę
spełnienia kryteriów przez zgłoszone oferty. Sąd odwoławczy uznał, że
modyfikacja przez zamawiającego kryteriów doprowadziła najpierw do ograniczenia
kręgu potencjalnych kontrahentów, a nieprecyzyjne opisanie przedmiotu
zamówienia wyeliminowało w tej sytuacji wykonawców mających kłopoty
z przygotowaniem oferty. Modyfikacja specyfikacji spowodowała eliminację
podmiotów zaskoczonych niedopuszczalnością takiego działania na tym etapie
postępowania.
W skardze kasacyjnej S. J., opartej na obu podstawach kasacyjnych,
zarzucono naruszenie art. 146 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 7, art. 29
ust. 1 i art. 38 ust. 5 w zw. z art. 191 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) cyt. dalej „p.z.p.”. Zarzut
błędnej wykładni art. 38 ust. 5 p.z.p. uzasadnił skarżący uznaniem przez Sąd za
niedopuszczalną modyfikację SIWZ, pomimo dokonania tej zmiany w wykonaniu
wyroku Zespołu Arbitrów nakazującego zmianę zapisów. Natomiast zarzut
niewłaściwego zastosowania art. 29 p.z.p. uzasadniono błędnym uznaniem
wymogu adaptywności pomieszczeń za niejasny opis przedmiotu zamówienia,
podczas gdy takie sformułowanie dopuszcza w ocenie skarżącego możliwość
precyzowania cech przedmiotu zamówienia.
Zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. uzasadniono brakiem wskazania
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które z warunków ustalonych w SIWZ
stanowią naruszenie przepisów p.z.p. i błędne uznanie, że każda zmiana SIWZ
powinna być w świetle art. 38 ust. 5 p.z.p. traktowana jako mająca wpływ na wynik
postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną powód wniósł o jej oddalenie
i o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem Najwyższym. W uzasadnieniu
odpowiedzi stwierdził, że wyrok Zespołu Arbitrów nie może być źródłem uchylenia
ustawowego zakazu wynikającego z art. 38 ust. 5 p.z.p., a zamawiający może przy
pomocy dostępnych instrumentów prawnych kwestionować taki wyrok. Nadto uznał,
4
że opis przedmiotu zamówienia naruszający wymogi art. 29 ust. 1 p.z.p. skutkuje
brakiem określenia wymogów zamawiającego i prowadzi do braku możliwości
porównania ze sobą składanych ofert.
Z kolei w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2006 r. (k. 486) pozwany S.
J. dokonał rozwinięcia uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a nadto zarzucił
nieważność postępowania wskutek wydania orzeczenia przez Sąd I instancji bez
uprzedniego doręczenia pozwanemu pisma procesowego powoda z dnia 5 maja
2005 r. Uznanie tej okoliczności przez Sąd II instancji za pozostającą bez wpływu
na treść rozstrzygnięcia ocenił skarżący jako gołosłowne. Nadto pozwany S. J.
zarzucił nieważność postępowania wskutek wadliwego dokonania przekształcenia
podmiotowego po stronie pozwanej w sytuacji pozwania jednostek pozbawionych
zdolności sądowej.
Powód w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2006 r. (k. 511) zanegował
skuteczność zarzutu nieważności postępowania jako skierowanego do Sądu
pierwszej instancji, a nadto uznał, że nie doszło do podmiotowej zmiany
powództwa, a jedynie do sprostowania oznaczenia stron.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Najdalej idący zarzut nieważności postępowania, który Sąd Najwyższy
w granicach zaskarżenia bierze z urzędu pod rozwagę (art. 39813
§ 1 k.p.c.),
okazał się chybiony. Po pierwsze, w postępowaniu kasacyjnym kontrola
nieważności postępowania odnosi się do postępowania przed sądem drugiej
instancji. Tymczasem zarzut pozbawienia pozwanego możliwości obrony jego praw
skierowany został w istocie pod adresem Sądu I instancji, który orzekał bez
uprzedniego doręczenia pozwanemu pisma procesowego powoda z dnia 5 maja
2005 r. (k. 304), zatem ewentualna nieważność postępowania mogłaby dotyczyć
jedynie postępowania pierwszoinstancyjnego, które nie jest przedmiotem kontroli
kasacyjnej. Istota zarzutu skierowanego pod adresem Sądu II instancji wyraża się
wyłącznie wadliwą oceną przez ten Sąd skutku, wskazanego w apelacji, naruszenia
przepisów procesowych przez Sąd I instancji. Tak określony zarzut wymaga
wyartykułowania w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przepisu naruszonego
5
przez Sąd odwoławczy, obok wymienienia przepisów naruszonych przez Sąd
pierwszej instancji (postanowienie SN z dnia 4 października 2002 r., III CKN
584/99, LEX nr 57228). Zarzut nieuwzględnienia przez sąd drugiej instancji
nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji uzasadniać może
obrazę art. 386 § 2 k.p.c., ale przepis ten nie został objęty granicami podstaw
kasacyjnych, co eliminuje w tym przedmiocie dopuszczalność kontroli kasacyjnej
przez Sąd Najwyższy (art. 39813
§ 1 k.p.c.).
Również zarzut wadliwości dokonanego trybu przekształcenia podmiotowego
po stronie pozwanych dotyczy postępowania przed Sądem I instancji. Sąd ten
dokonał sprostowania oznaczenia stron w następstwie ich prawidłowego
oznaczenia w piśmie procesowym powoda z dnia 12 kwietnia 2005 r., (k. 248 akt),
skierowanym do Sądu I instancji niemal na miesiąc przed wydaniem przezeń
wyroku. Nadto, każdej modyfikacji oznaczenia stron nie można utożsamiać
z podmiotową zmianą powództwa, wobec konieczności odróżnienia niewłaściwego
oznaczenia strony od niewłaściwego doboru podmiotów procesu. W niniejszej
sprawie powód jedynie niewłaściwie oznaczył strony pozwane, ponieważ najpierw
wskazał jednostkę organizacyjną pozwanego Uniwersytetu zamiast wprost tę osobę
prawną, a także wskazał nazwę pozwanego przedsiębiorcy będącego osobą
fizyczną zamiast określenia imienia i nazwiska tego pozwanego. Naprawienie tych
wad możliwe było w trybie sprostowania oznaczenia stron (v. postanowienie SN
z dnia 9 sierpnia 2000 r., I CKN 749/00, LEX nr 52784).
Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej
uznać należy za bezzasadny zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. i to w stopniu
mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu może
sprowadzać się do pominięcia wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
m.in. tych elementów, które składają się na podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.
Tymczasem pozwany uzasadnił zarzut naruszenia przepisu art. 328 § 2 k.p.c.
niewskazaniem, które z warunków ustalonych w SIWZ stanowią naruszenie
przepisów p.z.p. Tymczasem podstawą faktyczną rozstrzygnięcia niniejszego sporu
nie jest kwestia naruszenia przepisów p.z.p. w następstwie zamieszczenia w SIWZ
konkretnych sformułowań, lecz sam fakt dokonania modyfikacji treści SIWZ
w zakresie określonym przedmiotowo w art. 38 ust. 5 p.z.p., do której
6
to modyfikacji doszło przed upływem terminu do składania ofert. Wobec
powyższego zarzut pominięcia wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
konkretnych postanowień SIWZ jako naruszających przepisy p.z.p. nie dowodzi
braku wskazania w uzasadnieniu tego wyroku elementów składających się na
podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, bowiem elementem tym jest sam fakt
dokonania modyfikacji treści SIWZ, a nie ocena treści zmodyfikowanych w SIWZ
postanowień w relacji do innych przepisów ustawy p.z.p.
Wobec bezzasadności zarzutu zgłoszonego w ramach drugiej podstawy
kasacyjnej, oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należało
dokonać z uwzględnieniem stanu faktycznego będącego podstawą orzekania Sądu
drugiej instancji, ponieważ z mocy art. 39813
§ 2 k.p.c. w postępowaniu kasacyjnym
Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę
zaskarżonego orzeczenia.
Jako chybiony należało ocenić zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 5 p.z.p.
uzasadniony bezpodstawnym przypisywaniem Sądowi odwoławczemu uznania, że
zmiana przez zamawiającego SIWZ dokonana w wykonaniu wyroku Zespołu
Arbitrów nakazującego wyraźnie taką zmianę stanowi niedozwoloną, na podstawie
art. 38 ust. 5 p.z.p., modyfikacją treści SIWZ. Sąd Apelacyjny nie wyraził
przypisywanego mu w skardze kasacyjnej poglądu. Podzielając w całości zarówno
ustalenia faktyczne jak i ocenę sprawy dokonaną przez Sąd I instancji, Sąd
odwoławczy zaaprobował więc m. in. ustalenie Sądu I instancji, że choć Zespół
Arbitrów ocenił, iż określone przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu
utrudniają uczciwą konkurencję to jednak nie wskazał jak należy to wykonać, lecz
zastrzegł, że ma to być zgodne z przepisami. Interpretację orzeczenia Zespołu
Arbitrów, dokonaną przez zamawiającego, iż wystarczy jedynie dokonać zmian
w treści Specyfikacji ocenił Sąd odwoławczy jako dowolną. W konsekwencji Sąd
ten przyjął, że usprawiedliwieniem naruszenia kogentnej normy prawnej nie może
być powoływanie się na błędnie zinterpretowane przez skarżącego orzeczenie
Zespołu Arbitrów, w rezultacie czego wyraźnie sprzeciwił się uznaniu dokonanych
w specyfikacji zmian za zgodne z nakazem Zespołu Arbitrów (str. 8 uzasadnienia
wyroku Sądu Apelacyjnego). Nadto Sąd Apelacyjny wyraźnie stwierdził, że z samej
sentencji wyroku Zespołu Arbitrów, a w szczególności z tenoru tego orzeczenia nie
7
wynika sposób zrealizowania nakazu zgodności SIWZ z ustawą p.z.p., a następnie
uznał, że do zamawiającego należało podjęcie decyzji co do sposobu wykonania
tego orzeczenia (s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tej sytuacji
bezzasadny jest zarzut dokonania błędnej wykładni art. 38 ust. 5 p.z.p. bowiem
uzasadniony on jest przypisywanej Sądowi odwoławczemu interpretacji orzeczenia
Zespołu Arbitrów, której Sąd ten nie dokonał. Przeciwnie, Sąd drugiej instancji
wyraźnie stwierdził, że zmiana warunków udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego dokonana w toku tego postępowania, jest w świetle
obowiązujących przepisów niedopuszczalna, co świadczy wprost o dokonaniu
prawidłowej wykładni normy art. 38 ust. 5 p.z.p. Przepis ten nie zawiera bowiem
żadnych wyjątków od wyartykułowanego w nim zakazu modyfikacji SIWZ w
zakreślonym tym przepisem przedmiotowym zakresie niedopuszczalności
dokonywania zmian.
Nie okazał się również uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art.
29 p.z.p. wskutek uznania, że jego naruszenie polega na niejasnym opisie
przedmiotu umowy w następstwie posłużenia się w niej pojęciem „adaptatywność
pomieszczeń”. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego,
a więc jego wadliwej subsumpcji, wtedy będzie zasadny, jeśli pomimo braku
w stanie faktycznym sprawy elementów zgodnych z hipotezą wyrażonej w nim
normy prawnej, organ stosujący prawo zastosuje ten przepis. Tymczasem
sformułowane w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu niewłaściwego jego
zastosowania sprowadza się nie do kwestionowania istnienia lub braku ustaleń
przesądzających o dopuszczalności aktu sumbumpcji, ale do polemiki skarżącego
z oceną Sądu odwoławczego, że opis przedmiotu zamówienia nie jest
jednoznaczny i wyczerpujący i nie odpowiada wszystkim wymaganiom
przewidzianym w art. 29 ust. 1 i 2 p.z.p. Tymczasem Sąd drugiej instancji na str. 26
i 27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarł wyczerpujące uzasadnienie
swojego stanowiska przez wskazanie faktów, które dowodzą, że opis przedmiotu
zamówienia został sporządzony z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 1 i 2 p.z.p.
Uzasadnienie odmiennego stanowiska skarżącego mogłoby ewentualnie
wskazywać na wadliwość wykładni norm zawartych w art. 29 p.z.p., a nie na
niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Jednakże nawet takie odczytanie
8
intencji skarżącego nie dowodzi naruszenia art. 29 p.z.p., przez jego błędną
wykładnię, ponieważ, wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku przekonywająco
dowodzą, że opis przedmiotu zamówienia nie był jednoznaczny i wyczerpujący i nie
uwzględniał wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na
sporządzenie oferty. Trafnie też uznał Sąd Apelacyjny i swoje stanowisko należycie
uzasadnił, że sposób opisania przedmiotu zamówienia („adaptatywność
pomieszczeń”) mógł utrudniać uczciwą konkurencję.
Skarżący jedynie o tyle ma rację, gdy sprzeciwia się nazbyt kategorycznemu
stanowisku Sądu Apelacyjnego, że jeżeli w toku postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego doszło do naruszeń przepisów ustawy, to sytuacja taka
ma zawsze wpływ na wynik postępowania. Tymczasem nie każde uchybienie
procedurze przetargowej niweczy cel i charakter zamówienia publicznego
prowadząc do nieważności umowy w sprawie zamówień publicznych (wyrok SN
z dnia 11 czerwca 2003 r., V CKN 240/01, niepubl.). O trafności tego ostatniego
stanowiska świadczy choćby różnica występująca między brzmieniem przepisu art.
146 ust. 1 pkt 5 i art. 146 ust. 1 pkt 6 p.z.p. W pierwszym z nich oderwano skutek
w postaci nieważności umowy od przesłanki wpływu rażącego naruszenia ustawy
na dokonany wybór oferty. Natomiast w drugim z nich istnienie wpływu naruszeń
przepisów ustawy na wynik postępowania jest materialnoprawną przesłanką
skutkującą nieważnością umowy. Jednakże wskazane uchybienie Sądu w sferze
wykładni art. 146 p.z.p. w żadnym razie nie podważa trafności rozstrzygnięcia
zaskarżonego wyroku, a zwłaszcza nie przesądza o naruszeniu art. 146 ust. 1 pkt 6
p.z.p. wskutek dokonania wadliwej subsumpcji, wobec braku podstaw faktycznych
do jego zastosowania. Prawidłowe ustalenie Sądu naruszenia w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego przepisów art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 5
ustawy zostało bowiem zestawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 28
uzasadnienia) ze wskazaniem wpływu tych naruszeń na wynik tego postępowania.
Sąd Apelacyjny wyraźnie wskazał na poszczególne przejawy wpływu naruszeń
przepisów ustawowych na wynik postępowania, a polegające mianowicie na
ograniczeniu kręgu potencjalnych odbiorców specyfikacji, na eliminacji
wykonawców mających kłopoty z przygotowaniem oferty wobec nieprecyzyjnego
9
opisu przedmiotu zamówienia, czy wreszcie na eliminacji podmiotów zaskoczonych
niedopuszczalnością modyfikacji SIWZ na tym etapie postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.
39814
§ k.p.c.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1
i 99 k.p.c. oraz na podstawie § 6 pkt 7 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności
radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).
