I USKP 178/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 30 września 2025 r.
SSN Bohdan Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Piotr Prusinowski
SSA Magdalena Kostro-Wesołowska
w sprawie z odwołania A. B.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 30 września 2025 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III AUa 20/23,
uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę
do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego Sądowi Apelacyjnemu w Szczecinie.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., zmienił
zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w Koszalinie z dnia 7 listopada 2022 r. i oddalił
I USKP 178/24
2
odwołanie A. B. od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 sierpnia 2017 r. w przedmiocie
ponownego ustalenia wysokości emerytury i policyjnej renty inwalidzkiej.
W sprawie ustalono, że odwołujący się po ukończeniu Technikum
Mechanicznego [...] we W. został powołany do służby w Ludowym Wojsku Polskim.
W latach 1983 - 1987 był studentem Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] we W. na
kierunku Wojsk Ochrony Pogranicza.
Od 30 sierpnia 1987 r. do 30 września 1987 r. był w dyspozycji Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych, pozostając zakwalifikowany do grupy „Zwiadowcza”. Od dnia
1 października 1987 r. skierowany został do służby w [...] Brygadzie Wojsk Ochrony
Pogranicza na stanowisko starszego kontrolera. Do jego obowiązków należała
kontrola ruchu granicznego, głównie pojazdów, autokarów i pieszych. Nie brał udziału
w czynnościach operacyjnych. Został następnie awansowany na stanowisko
kierownika zmiany Granicznej Placówki Kontrolnej.
Po pozytywnej weryfikacji, od 1 sierpnia 1990 r. rozpoczął pracę w Straży
Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia
10 marca 2004 r. zwolnił ubezpieczonego ze służby z dniem 31 marca 2004 r.
Decyzjami z dnia 4 maja 2004 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił prawo do emerytury
policyjnej oraz prawo do policyjnej renty inwalidzkiej.
W informacji z dnia 8 marca 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że
ubezpieczony od 1 października 1987 r. do 31 lipca 1990 r. pełnił służbę na rzecz
totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji. Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego. Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej. Służby Ochrony Państwa. Państwowej Straży Pożarnej.
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r.,
poz. 783; dalej jako ustawa zaopatrzeniowa).
Sąd Okręgowy uznał odwołanie za uzasadnione, gdyż w spornym okresie
ubezpieczony nie wykonywał zadań wywiadowczych i kontrwywiadowczych ani
operacyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, jego służby nie można
I USKP 178/24
3
kwalifikować jako służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b
ust. 1 pkt 5 lit. b tiret ósmy, co zresztą znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu
Najwyższego (uchwała III UZP 1/20). W rezultacie Sąd pierwszej instancji zmienił
zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że emerytura J. M. nie podlega ponownemu
ustaleniu w trybie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.
Rozpoznając apelację organu rentowego, Sąd Apelacyjny dodatkowo ustalił,
że odwołujący się był nagradzany w swojej pracy, odznaczał się nienaganną postawą
ideowo-polityczną. Wskazano, że był podchorążym właściwie rozumiejącym politykę
partii i państwa oraz że jest członkiem PZPR i ZSMP. Ubezpieczony sumiennie
wywiązywał się z nakładanych obowiązków i poleceń, a światopogląd jego należało
ocenić jako zgodny z duchem ideologii socjalizmu.
Dalej Sąd Apelacyjny odniósł się do zadań Wojsk Ochrony i szczegółowo je
opisał, zwracając uwagę między innymi takie obowiązki jak: (-) rozpoznawanie metod
przestępczych i kanałów przerzutu przez granicę osób oraz wrogiej literatury,
dokumentów i innych materiałów w ruchu granicznym; (-) operacyjną kontrolę i
zabezpieczenia osób zatrudnionych w przedsiębiorstwach i instytucjach
obsługujących ruch granicznych; (-) pozyskiwanie i pracę z osobowymi źródłami
informacji, zwłaszcza do zabezpieczenia stwierdzonych kierunków przestępczości
granicznej, środowisk i odcinków najbardziej zagrożonych, elementu podatnego do
dokonywania przestępstw granicznych lub noszącego się z zamiarem ucieczki z
Polski i na stykach obywateli PRL z cudzoziemcami; (-) bieżące rozpoznanie sytuacji
operacyjnej w przejściach granicznych - ukierunkowanie i koordynowanie działań
operacyjnych kadry GPK; (-) przetwarzanie i wykorzystywanie we własnym zakresie
materiałów otrzymanych od źródeł informacji będących na łączności pracowników
GPK, materiałów charakteru granicznego uzyskanych w toku pracy filtracyjno-
rozpoznawczej lub dotyczących osób zatrudnionych w obiektach powierzonych
operacyjnej ochronie.
Sąd Apelacyjny ustalił, że w trakcie pracy w Zwiadzie WOP w Granicznej
Placówce Kontrolnej (GPK) jako starszy kontroler oraz kierownik zmiany (który
nadzorował prace kontrolerów), ubezpieczony wykonywał wszystkie przypisane mu
przepisami prawa obowiązki.
I USKP 178/24
4
Następnie Sąd odwoławczy stwierdził, że art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej zawiera legalną definicję służby „na rzecz totalitarnego państwa”.
Mimo możliwości leksykalnego odkodowana znaczenia tych słów, Sąd Apelacyjny –
stosownie do uchwały Sądu Najwyższego III UZP 1/20 – przeprowadził ocenę służby
odwołującego się i nie zaakceptował wykładni, jaką przyjął Sąd Okręgowy.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w świetle zebranego materiału dowodowego
niezgodny z prawdą jest podnoszony przez ubezpieczonego argument, że on
osobiście nie przyczynił się w żaden sposób do naruszania praw człowieka.
Działalność organów bezpieczeństwa państwa (w tym WOP) miały charakter
systemowy, czyny poszczególnych funkcjonariuszy z pozoru jedynie nieszkodliwe i
nieistotne tworzyły opresyjny system, w którym dopuszczano się też czynów
zbrodniczych. Z tych też powodów ustalanie indywidualnej odpowiedzialności
poszczególnych funkcjonariuszy jest, zdaniem Sądu drugiej instancji, zarówno
bardzo utrudnione jak i niecelowe, gdyż dopiero suma poszczególnych działań
funkcjonariuszy tworzyła system uznany powszechnie za bezprawny. Tym samym
już samo zgłoszenie gotowości do służby w tym aparacie, często motywowane
uzyskaniem korzyści materialnych i przywilejów, musiało się wiązać ze
świadomością uczestniczenia w jego represyjnej działalności, a zarazem wspierania
dalszego funkcjonowania reżimu totalitarnego. Sam ten fakt, niezależnie od oceny
indywidualnego zaangażowania w konkretną działalność represyjną, usprawiedliwiał
w przekonaniu Sądu Apelacyjnego uznanie aktywności służbowej ubezpieczonego
za służbę na rzecz totalitarnego państwa.
Po wtóre, zastosowanie mechanizmy redukcyjne nie prowadzi do pozbawienia
byłych funkcjonariuszy prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego w ogóle
(jak w przypadku funkcjonariuszy, którym udowodniono przestępstwo), a jedynie do
zmniejszenia ich do określonego pułapu (średniego pułapu). Z kolei w odniesieniu do
krótkoterminowej służby w ustawie przewidziano mechanizm opisany w art. 8a.
W końcu Sąd zauważył, że o ile WOP nie był formacją o charakterze czysto
policyjnym lub wojskowym, zajmującą się jedynie zwalczaniem przemytu lub kontrolą
ruchu granicznego albo ochroną nienaruszalności granic, o tyle był ważnym
elementem w systemie organów bezpieczeństwa, stworzonym głównie w celu
ochrony totalitarnego reżimu narzuconego Polsce w 1944 r., a jego działalność do
I USKP 178/24
5
1990 r. wiązała się z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz
komunistycznego ustroju totalitarnego.
Dlatego Sąd Apelacyjny orzekł z mocy art. 386 § 1 k.p.c.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżył pełnomocnik odwołującego się w całości,
wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na
wynik sprawy, to jest: (-) art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną
wykładnię i przyjęcie, iż każda służba pełniona od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r.
była służbą na rzecz totalitarnego państwa; (-) art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret ósme
ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię, że o „służbie na rzecz totalitarnego
państwa” decyduje wyłącznie spełnienie „kryterium instytucjonalnego”, o czym
świadczy formalne nawiązanie stosunku służbowego w formacji lub jednostce
opisanej w art. 13b ust. 1 tej ustawy oraz świadome złożenie wniosku o przyjęcie do
służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna - wobec braku możliwości
stwierdzenia indywidualnego zachowań odwołującego się w zakresie „czynności
operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa” -
wymusić konieczność indywidualnego zbadania przy pomocy wykładni systemowej
czy odwołujący się pełnił „służbę na rzecz totalitarnego państwa” w myśl uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., III UZP 1/20; (-) art. 2 Konstytucji RP,
przez błędną wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu zasad demokratycznego
państwa prawa, a mianowicie: ochrony praw nabytych przez przyjęcie, iż prawa
emerytalne i rentowe podlegają ocenie słuszności mimo braku naruszenia przez
funkcjonariusza podstawowych praw i wolności człowieka oraz pozytywnej
weryfikacji funkcjonariusza po 1990 r.; sprawiedliwości społecznej przez przyjęcie,
że sprawiedliwość społeczna sprowadza się wyłącznie do uzyskania wyższych
świadczeń przez funkcjonariuszy od przeciętnych obywateli, a także mężowości
zastosowania zasad odpowiedzialności zbiorowej na byłych funkcjonariuszach za
skutki działań organów bezpieczeństwa państwa; zaufania obywatela do państwa i
tworzonego przez nie prawa; art. 5 k.c., przez niewłaściwe zastosowanie
sprowadzające się do wykorzystania przez organ rentowy pełni dominium
państwowego przeciwko indywidualnej osobie przez natychmiastową wykonalność
zaskarżonej decyzji, ergo pozbawienie uprawnionego prawa do świadczeń z
naruszeniem zasad współżycia społecznego, a taka akcja nie zasługuje na ochronę
I USKP 178/24
6
prawną; art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie
prawa majątkowego ubezpieczonego w odniesieniu do słusznie nabytej wysokości
świadczenia emerytalnego; (-) art. 30 Konstytucji RP, przez niewłaściwe
zastosowanie sprowadzające się do obniżenia nabytych praw emerytalnych i
rentowych przez wprowadzenie górnego limitu świadczenia, mimo iż prawa te zostały
zagwarantowane przez ustawodawcę w pełnej wysokości; (-) art. 3 Powszechnej
Deklaracji Praw Człowieka, przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do
stosowania represji wobec odwołującego się z uwagi na jego przynależność do
oznaczonej grupy funkcjonariuszy formacji lub jednostek opisanych w art. 13b ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej i tym samym drastyczne obniżenie świadczeń emerytalnych;
(-) art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez
niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zastosowanie wobec odwołującego
się kryterium różnicującego mającego charakter dyskryminacyjny w postaci samego
formalnego nawiązania stosunku służbowego w jednostce z katalogu z art. 13b ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej bez ustalenia indywidualnego i konkretnego naruszania
podstawowych praw i wolności człowieka; (-) art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii
Europejskiej, przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do naruszenia
praw i wolności odwołującego się gwarantowanych prawem UE; (-) art. 13a ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że
dokument wystawiony przez IPN „informacja o przebiegu służby” oparty wyłącznie
na treści katalogu z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, stanowi o takiej służbie;
(-) art. 177 Konstytucji RP w związku z art. 178 ust. 1 i 193 ustawy zasadniczej oraz
jej art. 8 ust. 1 i 2, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia związania
sędziego ustawą obowiązującą dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje się moc
obowiązującą, a także przebieg postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym,
gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż sądy powszechne są upoważnione i
obowiązane do rozpoznania sprawy co do istoty oraz zastosowania norm
konstytucyjnych, nie jest jedynym adresatem norm konstytucyjnych Trybunał
Konstytucyjny, jak błędnie uznał Sąd II instancji; (-) art. 33 ust. 1 pkt 1-6 ustawy
zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia możliwości
wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości
świadczenia z tytułu renty mimo braku wystąpienia jakichkolwiek przesłanek
I USKP 178/24
7
ustawowych ku temu; (-) art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych,
Społecznych i Gospodarczych z dnia 19 grudnia 1966 r., przez niewłaściwe
zastosowanie sprowadzające się do naruszenia nabytych świadczeń majątkowych o
charakterze zabezpieczenia społecznego; (-) art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej,
przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zastosowania oczywiście
nieproporcjonalnej regulacji wobec ubezpieczonego, która obniża policyjną
emeryturę do kwoty przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz obniża policyjną rentę
inwalidzką do kwoty przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; (-) art. 91 ust. 3
Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do pominięcia
gwarancji wynikających z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Wolności oraz
prawa UE, które gwarantują ubezpieczonemu ochronę jego praw majątkowych z
tytułu uzyskanego świadczenia emerytalnego i rentowego w pełnej wysokości ergo
obowiązkiem; (-) art. 6 k.c. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1-6 ustawy zaopatrzeniowej,
przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż ubezpieczony służący w
jakiejkolwiek formacji lub jednostce opisanej w art. 13b ust. 1 stawy zaopatrzeniowej
miałaby być obowiązana do wykazywania braku „służby na rzecz totalitarnego
państwa” ponad wykazany brak realizacji znamion pojęcia „służby na rzecz
totalitarnego państwa” w perspektywie preambuły ustawy z dnia 18 października
2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z
lat 1944-1990, gdy to na organie rentowym - jako temu, który z urzędu wzruszył
ostateczną decyzję emerytalną i rentową - spoczywa ciężar dowodu wykazania
okoliczności uzasadniających wydanie decyzji o zmianie wysokości emerytury i renty;
(-) art. 15 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię sprowadzającą się
do przyjęcia, iż pomimo stwierdzenia inwalidztwa w związku ze służbą nie ma
podstaw do podwyższenia o 15% podstawy emerytury, co w konsekwencji
doprowadziło do błędnego niezastosowania art. 15 ust. 4 tej ustawy; (-) art. 22 ust. 2
ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż
odwołującemu się mimo nabycia inwalidztwa w związku z przebiegiem służby nie
przysługuje możliwość powiększenia świadczenia rentowego o 10%, z uwagi na
I USKP 178/24
8
górny limit świadczenia z art. 22a ust. 3 tej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło
do błędnego niezastosowania wskazanej normy; (-) art. 15b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do zrównania pojęcia
„służby na rzecz totalitarnego państwa” ze „służbą w organach bezpieczeństwa
państwa; (-) art. 13b ust. 1 pkt 5 tiret ósmy ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną
wykładnie, iż odwołujący się służył w jednostce SB, gdy tymczasem pełnił służbę w
Wojskach Ochrony Pogranicza; (-) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, przez jego
niezastosowanie sprowadzające się do naruszenia praw majątkowych odwołującego
się mimo braku wykazania jakiegokolwiek interesu publicznego poza rodzajem
stosowanego przez państwo polskie odwetu historycznego.
Skarżący zarzucił także naruszenie prawa procesowego, to jest: art. 386 § 4
k.p.c. przez jego niezastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy; (-) art. 232 i
art. 233 § 1 k.p.c., przez niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia
służby na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy zgromadzony materiał takich
dowodów nie dostarcza; (-) art. 379 pkt 5 k.p.c. przez pozbawienie odwołującego się
możliwości obrony swych praw oraz art. 379 pkt 4 k.p.c., gdyż w składzie Sądu
odwoławczego orzekał sędzia wyłoniony przez Krajową Radę Sądownictwa,
ukształtowaną w ramach zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 8 grudnia
2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Rady Sądownictwa oraz niektórych innych
ustaw.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku w całości i jego zmianę polegającą na ustaleniu świadczenia emerytalnego
odwołującego się w wysokości jak przed dniem 1 października 2017 r.; ewentualnie
domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania spawy do
ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
kasacyjnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I USKP 178/24
9
Skargę kasacyjną należy uznać za zasadną, choć nie wszystkie podniesione
w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Już wstępna lektura skargi kasacyjnej
pozwala stwierdzić, że skarżący zbytecznie multiplikuje podstawy prawne, co per
saldo zamiast czytelnej linii wskazującej na wadliwą wykładnię prawa materialnego,
tworzy zamazaną kompozycję przesiąkniętą walorami konstytucyjnymi,
konwencyjnymi i elementami prawa UE, podczas gdy problem tkwi w ocenie krajowej
regulacji i dotyczy proporcjonalności ingerencji ustawodawcy i skutków, jakie wiążą
się z pełnieniem służby, która została zaliczona przez ustawodawcę do służby na
rzecz totalitarnego państwa.
W sprawie nie doszło do nieważności postępowania, bowiem z przebiegu
procedowania przez Sąd odwoławczy nie można wnioskodawca o pozbawieniu
możliwości obrony swych praw, skoro główny materiał dowodowy był pozyskany z
akt osobowych odwołującego się, a więc dokumentów co do których treści nie było
wątpliwości.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 379 pkt 4 k.p.c. W aktach sprawy
znajduje się raport z losowania składu orzekającego w Sądzie drugiej instancji
(k-167) oraz zawiadomienie (k-177) odwołującego się o składzie sądu (w trybie 42a
§ 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, jednolity
tekst: Dz.U. z 2024 r., poz. 334). Do tak ukształtowanego składu odwołujący się
(od momentu otrzymania zawiadomienia) nie zgłaszał zastrzeżeń, mimo złożenia
odpowiedzi na apelację (k-174-177). O tym zaniechaniu nie można zapomnieć
obecnie, kiedy ocenia się wątek nienależytej obsady sądu, z jaką mamy do czynienia
wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej
Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3). Schemat
postępowania wyznacza w tej mierze uchwała składu połączonych Izb Sądu
Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20 (OSNC 2020 nr 4, poz. 34),
otwierając drogę w procedurze cywilnej na możliwość powoływania okoliczności
prowadzących, w konkretnych przypadkach, do naruszenia standardu niezawisłości
i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw
Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw
człowieka i podstawowych wolności. Jeśli skarżący uważał, że - mimo możliwości
zapobieżenia ukształtowania nienależycie obsadzonego sądu – także w
I USKP 178/24
10
postępowaniu kasacyjnym może daną wadę (o ile istnieje) zwalczać ponownie, to
powinien przytoczyć argumenty odnośnie do istnienia w domenie publicznej
określonych zachowań, które z perspektywy respektowania zasady praworządności
rzutowałby ujemnie na kształt składu Sądu Apelacyjnego (zob. na przykład wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2022 r., III USKP 126/21, OSNP 2024 nr 1,
poz. 8). Na pewno samoistną przesłanką potencjalnego uwzględnienia stanowiska
kasatora nie może być sam fakt wydania wyroku reformatoryjnego. Strona nie może
(nie powinna) traktować omawianego wniosku w sposób instrumentalny, to znaczy w
zależności od tego czy sąd wyda wyrok „po myśli” danej strony, czy też nie i dopiero
wówczas reagować za pomocą omawianej argumentacji. Dlatego pasywne
zachowanie strony w postępowaniu apelacyjnym i do tego zaniechanie
przedstawienia konkretnych okoliczności potwierdzającej w tym wypadku podstawy
do nieważności postępowania prowadzą do odrzucenia stanowiska autora skargi
kasacyjnej w tej części, w której suponuje nieważność postępowania. W końcu w
uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2022 r., III PZP 1/22 (OSNP 2022 nr 10,
poz. 95) wyjaśniono, że ocena co do sprzeczności składu sądu z przepisami prawa
w rozumieniu art. 379 pkt 4 k.p.c., gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana
po dniu 23 stycznia 2020 r. na urząd sędziego w sądzie powszechnym na wniosek
Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy
z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), wymaga prowadzenia ustaleń
według kryteriów określonych w uzasadnieniu cytowanej już uchwały połączonych
Izb. Zarzut nieważności postępowania (w takim układzie zależności) ma swoje
znaczenie, gdy osadzony jest nie tylko w konkretnym przepisie określającym
nieważność postępowania, ale także w określonej podstawie faktycznej.
Choć nieważność postępowania Sąd Najwyższy ma na uwadze z urzędu (art. 39813
§ 1 k.p.c.), to jednak wymaga się od skarżącego wskazania konkretnej podstawy
prawnej i przyczyny nieważności. Nie ma podstaw do zastępowania strony w tym
obowiązku.
Chodzi więc o to, że wadliwość składu orzekającego powinna być
sygnalizowana przez strony postępowania, tak by tego rodzaju zarzut nie był
rezerwowany na kolejny etap procesu (skarga kasacyjna, skarga o wznowienie
I USKP 178/24
11
postępowania), by w ten sposób – po ewentualnym wydaniu przez sąd wyroku
korzystnego dla przeciwnika procesowego – uzyskać szansę ponownego
merytorycznego rozpoznania sprawy. Prywatny lub publicznoprawny status stron
postępowania jest w tym zakresie pozbawiony znaczenia. Przesłankę tę trzeba
postrzegać w kontekście ogólniejszego nakazu dokonywania czynności
procesowych zgodnie z dobrymi obyczajami (art. 3 k.p.c.) i co do zasady uznać za
aktualną także w sprawach, w których wznowienie postępowania miałoby nastąpić w
związku z wadliwością składu orzekającego prowadzącą do naruszenia standardu
wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
21 stycznia 2022 r., III CO 6/22, LEX nr 3371942).
Ułomnie zostały zbudowane zarzuty naruszenia prawa procesowego,
zwłaszcza w odniesieniu do naruszenia art. 232 i art. 233 § 1 k.p.c., skoro poza
obszarem kognicji Sądu Najwyższego pozostają kwestie dotyczące korekty ustaleń
faktycznych (zob. art. 39813 § 2 k.p.c.). Sąd odwoławczy rozpoznał też istotę sporu,
a to czy orzekł zgodnie z oczekiwaniami skarżącego nie ma wpływu na daną ocenę.
Aktualnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach (takich jak niniejsza)
wypracowano już stanowisko w przedmiocie wykładni i stosowania przepisów ustawy
zaopatrzeniowej zarówno co do kwalifikacji służby jako służby w organach
totalitarnego państwa, jak i co do zawartych w tej ustawie mechanizmów
korygujących wysokość emerytury. Jak wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z
18 kwietnia 2023 r., I USKP 40/23 (LEX nr 3568174), w ślad za uchwałą III UZP 1/20,
stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca
1944 r. do 31 lipca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji
Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie
wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i
ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka
służących reżimowi komunistycznemu (art. 13b ust. 1 w związku z art. 13a ust. 1
ustawy zaopatrzeniowej). Stąd nie można zaaprobować stanowiska, że w każdym
przypadku kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa określone w
art. 13b ust. 1 tej ustawy jest spełnione już tylko w przypadku formalnej
przynależności do wymienionych w nim służb.
I USKP 178/24
12
Sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia
odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie ponownego ustalenia
wysokości emerytury (renty) policyjnej byłego funkcjonariusza Służby
Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach
bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno
co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do
kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako
służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ
emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w
informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu
Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu - do którego wyłącznej
kompetencji (kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w
przedmiocie prawa do emerytury policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia
kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów. Informacja o przebiegu służby
jest wprawdzie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c., ale przeciwko
niemu mogą być przeprowadzane przeciwdowody.
W sprawie I USKP 40/23 wyjaśniono również, że przy dokonywaniu oceny
prawnej służby z perspektywy art. 13b ustawy zaopatrzeniowej bierze się pod uwagę
przede wszystkim formację, w której pełniona była służba, a także zajmowane
stanowisko czy stopień służbowy oraz przebieg służby. Określenie formacji/instytucji
(z uwzględnieniem jednostek wymienionych w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej
ma istotne znaczenie z uwagi na to, że zakres i przedmiot ich działalności może prima
facie potwierdzać, że były one bezpośrednio ukierunkowane na realizowanie
charakterystycznych dla ustroju totalitarnego zadań i funkcji i takie zadania
wykonywali wszyscy – bez wyjątku - funkcjonariusze służący w danej jednostce
organizacyjnej, stanowiący jej strukturę, bez której niemożliwe byłoby wykonywanie
przypisanych tej jednostce zadań. Nawet brak po stronie odwołującego się
indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do naruszania podstawowych
praw i wolności człowieka, samoistnie nie wyklucza takiej kwalifikacji. Skoro art. 13b
ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej łączy służbę na rzecz totalitarnego państwa z samym
podjęciem służby w instytucjach i formacjach w tym przepisie wymienionych, to
istnieje domniemanie faktyczne (wynikające z informacji o przebiegu służby
I USKP 178/24
13
potwierdzającej służbę w tych jednostkach- por. uchwałę III UZP 1/20, pkt 60) że
służba w nich była służbą na rzecz totalitarnego państwa. Domniemanie to może być
obalone w procesie cywilnym. Nie jest jednak tak, że to na organie rentowym ciąży
obowiązek udowodnienia (art. 6 k.c. w związku z art. 232 zdanie pierwsze k.p.c.), że
dany funkcjonariusz uczestniczył w łamaniu praw człowieka i obywatela. W sytuacji,
gdy potwierdzona zostaje służba w instytucjach i formacjach wymienionych w
art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to ciężar dowodu przechodzi na ubezpieczonego.
Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22,
LEX nr 3506736 wyjaśniono, że prawodawca wprowadził do ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy dwa mechanizmy korygujące wysokość emerytur
funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Pierwszy z nich
„zeruje” tak zwane kwalifikowane lata służby. Drugi zaś obniża wysokość
świadczenia do przeciętnej emerytury przysługującej w powszechnym systemie
ubezpieczenia. Zdaniem Sądu Najwyższego, sąd ma prawo do zweryfikowania
zgodności z Konstytucją rozwiązań zawartych w art. 15c ust. 1 pkt 1 i art. 15c ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej wobec wieloletniej, autodestruktywnej bezczynności
Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o dokonanie kontroli konstytucyjności
art. 13b i art. 15c tej ustawy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2022 r.,
III USKP 145/21, LEX nr 3353118).
W odniesieniu do pierwszego z wymienionych mechanizmów Sąd Najwyższy
przyjął, że „wyzerowanie lat służby” (art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej)
jest środkiem proporcjonalnym w stosunku do funkcjonariuszy, których lata służby
przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. W sprawie II USKP 120/22
wyjaśniono, że co prawda jest to rozwiązanie „okrutne” i „nieefektywne funkcjonalnie”,
jednak nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z
zamysłem „wyzerowania” lat służby, każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa
traktowany jest jako nieistniejący, czyli nie ma żadnego wpływu na wysokość
świadczenia. Sprawia to, że im więcej takich „pustych” lat, tym wysokość świadczenia
szybciej zbliża się do wysokości najniższej emerytury – gwarantowanej przez art. 18
ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. W przeciwieństwie do rozwiązania przyjętego
w art. 15c ust. 3 tej ustawy „wyzerowanie lat służby” godzi w funkcjonariuszy, których
lata służby przypadały przed zmianami zapoczątkowanymi w 1989 r. Dotkliwość tego
I USKP 178/24
14
rozwiązania jest proporcjonalna – w niewielkim stopniu dotyka takie osoby jak
odwołujący się, który tylko kilka lat służył w PRL (1984-1990). W rezultacie,
rozwiązanie to - przez swoją proporcjonalność - wpisuje się w cel promowany przez
ustawodawcę. Skutecznie obniża emerytury „osób służących na rzecz totalitarnego
państwa”. W pewnym sensie dostrzegalna jest również adekwatność tego
rozwiązania względem przyświecającego ustawodawcy zamysłu. Wzorzec wpisany
w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej skutecznie zrównuje emerytury
policyjne do, lub nawet poniżej, wysokości świadczeń pobieranych przez obywateli
prześladowanych przed 1990 r. Dlatego krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy
zaopatrzeniowej nie prowadzi do uznania niezgodności tego przepisu z Konstytucją
RP, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu
jako pozostającego w opozycji do wzorców wynikających z Konstytucji RP,
zwłaszcza zaś jej art. 2.
W odniesieniu do drugiego z wymienionych mechanizmów Sąd Najwyższy
przyjął, że art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej zawiera mechanizm swoistej
„gilotyny” obniżającej wysokość świadczeń tych funkcjonariuszy, którzy pomyślnie
przeszli weryfikację w 1990 r. (albo kontynuowali dalej służbę) i w kolejnych latach
służyli wolnej Polsce. Obniżenie świadczenia do pułapu przeciętnej emerytury
(art. 15c ust. 3), gdy wysokość „ponad” ten wskaźnik została wypracowana po 1990 r.
został jednoznacznie wypunktowany przez Sąd Najwyższy we wspomnianym już
wyroku w sprawie II USKP 120/22 (OSNP 2023 nr 9, poz. 104) i powszechnie
akceptowany w judykaturze Sądu Najwyższego (por. wyroki: z dnia 30 listopada
2023 r., III USKP 65/23; z dnia 13 grudnia 2023 r., III USKP 45/23; z dnia 9 stycznia
2024 r., III USKP 74/23; z dnia 6 lutego 2024 r., I USKP 114/23).
Sumując dotychczasowe uwagi, Sąd Najwyższy stwierdza, że art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej mógł zostać zastosowany w taki sposób, jak to uczynił Sąd drugiej
instancji, to jest w oparciu o przynależność odwołującego się do określonej struktury
oraz na podstawie analizy akt osobowych i przebiegu kariery zawodowej w tej
formacji oraz bez potrzeby ustalenia, czy w trakcie służby odwołujący się dopuścił
się czynów godzących w prawa i wolności obywatelskie. Powołane stanowisko
koresponduje z założeniem, że w sprawach o obniżenie emerytury funkcjonariuszom
służb bezpieczeństwa przebieg służby powinien być weryfikowany za pomocą opinii
I USKP 178/24
15
służbowych (szer. zob. B. Jaworski: System opiniowania funkcjonariuszy służb
mundurowych, Acta Univesitatis Lodziensis. Folia Iuridica 2019 nr 87, s. 105), a tak
w sprawie procedował Sąd odwoławczy. Jednocześnie „uchwała III UZP 1/20 nie
sprzeciwia się możliwości uznania konkretnej służby za pracę na rzecz totalitarnego
państwa, bo nie taki zresztą był cel wypowiedzi poszerzonego składu Sądu
Najwyższego. Uchwała miała na celu zapewnienie standardu postępowania, to
znaczy, by sąd powszechny nie orzekał tylko formalnie, pozostając związany
stosownym zaświadczeniem wydanym w odniesieniu do konkretnego
funkcjonariusza, zaś o ewentualnym zaliczeniu do „służby na rzecz totalitarnego
państwa” decydować mogły także wyżej już omówione przesłanki (moment i miejsce
pełnienia służby, jej długość, czy też chociażby zajmowane stanowisko). Przede
wszystkim chodziło o dopuszczenie obalenia domniemania, jakie wynikało z
urzędowego dokumentu IPN-u. Z tym z kolei wiąże się założenie określonej
aktywności świadczeniobiorcy w procesie sądowym, a ono nie może ograniczyć się
do przedstawienia alternatywnej wersji przebiegu służby, czy też przerzucania tego
ciężaru na organ rentowy. W uzasadnieniu wyroków: z dnia 13 lutego 2024 r., I USKP
110/23 (LEX nr 3670464) oraz z dnia 27 sierpnia 2024 r., I USKP 55/24 (LEX nr
3748683), Sąd Najwyższy uwypuklił, że „totalitaryzm” jako cecha określonego
państwa jest wypadkową indywidualnych działań łamiących podstawowe prawa i
wolności, ale również realizuje się w „kooperatywnych działaniach” ludzi skupionych
w instytucjach, których zadaniem jest ograniczanie praw i wolności obywateli.
Natomiast zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej przez obniżenie świadczenia ubezpieczonego do pułapu przeciętnej
emerytury, w sytuacji gdy wysokość świadczenia „ponad” ten wskaźnik została
wypracowana – po pierwsze - służbą po 1990 r.; ewentualnie przed jej podjęciem,
skoro okresy te nie są kwalifikowane jako służba na rzecz totalitarnego państwa w
rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zastosowanie w tej sytuacji
mechanizmu z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej – zgodnie ze stanowiskiem
przyjętym w sprawie II USKP 120/22 i potwierdzonym w kolejnych orzeczeniach (np.
wyroki Sądu Najwyższego z 30 listopada 2023 r., III USKP 65/23, LEX nr 3635453 i
z 17 maja 2023 r., I USKP 63/22, OSNP 2024 nr 1, poz. 9; zob. także postanowienia
Sądu Najwyższego z 29 listopada 2023 r., III USK 86/23, LEX nr 3632802 i z 2
I USKP 178/24
16
sierpnia 2023 r., III USK 45/23, LEX nr 3590560) - w sposób oczywisty narusza art. 2
i art. 32 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP oraz godzi w art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a
tym samym narusza prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku
emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma bowiem żadnego racjonalnego
– z punktu widzenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP -
uzasadnienia ani nie znajduje oparcia w celach ustawy redukowanie wysokości
świadczenia emerytalnego, które zostało skalkulowane z tytułu służby niebędącej
służbą na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.
Wysokość świadczenia emerytalnego z tytułu służby w latach 1976-1983 (oraz po
1990 r.) jest efektem wykonywania „zwykłej” pracy policyjnej, a nie przywilejem
emerytalnym wynikającym z realizacji czynności kwalifikowanych przez prawodawcą
jako moralnie naganne.
W sprawie takiej jak niniejsza, sąd może (powinien był) przeprowadzić ocenę
proporcjonalności regulacji ustawowej, na podstawie której obniżono świadczenie
odwołującemu się, w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności prawa oraz
weryfikacji zgodności ustawy z umową międzynarodową (chodzi o pełnienie służby
przed (po) 1990 r., a więc w okresie, który nie mógł być uznany za okres pejoratywnie
oceniany. Wracając do decyzji organu rentowego, to sąd powszechny może dokonać
takiej oceny, weryfikując, czy wysokość świadczenia ustalona w zaskarżonej decyzji
nie skutkuje jego nieproporcjonalnym obniżeniem w stosunku do dotychczas
wypłacanej wysokości. Na kwestię oceny proporcjonalności obniżania wysokości
świadczeń emerytalno-rentowych byłym funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa
komunistycznego państwa zwrócono uwagę w wyroku z 9 czerwca 2022 r., III USKP
145/21 (OSNP 2022 nr 11, poz. 113) odwołując się do testu proporcjonalności
przeprowadzonego przez ETPCz w sprawie Cichopek (skarga nr 15189/10, A. C.
przeciwko Polsce), dotyczącej tego samego problemu prawnego, co występujący w
niniejszej sprawie. Uzasadnia to przyjęcie założenia, zgodnie z którym w sprawach
z zakresu odwołania od decyzji organu rentowego obniżających świadczenia byłym
funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL, respektowanie Konwencji wymaga od
sądów odniesienia się do poszczególnych elementów testu proporcjonalności, jaki
został przeprowadzony przez sam ETPCz na użytek oceny, czy obniżka świadczeń
wprowadzona w 2009 r. była zgodna z Konwencją. W sprawie III USKP 145/21
I USKP 178/24
17
Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że z wyroku ETPCz wynika konieczność
uwzględnienia następujących okoliczności. Po pierwsze, zmiana wysokości
świadczeń nie może naruszać samej istoty prawa do świadczenia z systemu
ubezpieczeń społecznych. Po drugie, adresat regulacji obniżającej świadczenia nie
może być nieproporcjonalnie i nadmiernie obciążony, co wymaga uwzględniania
konkretnych okoliczności i osobistej sytuacji skarżącego. Z powyższego wynika, że
ocena proporcjonalności interwencji prawodawcy w sferę ukształtowanych już
uprawnień osób pobierających świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych jest
w wysokim stopniu zindywidualizowana. Uwzględniając cel ustawy nowelizującej
(eliminacja utrzymującego się po realizacji ustawy z 2009 r. uprzywilejowania
emerytalno-rentowego byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa) oraz istotę
prawa do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, Sąd Najwyższy stwierdza, że
niewątpliwie nieproporcjonalne byłoby ponowne ustalenie wysokości świadczenia na
poziomie poniżej emerytury minimalnej z systemu powszechnego. Ustawodawca
uniknął jednak naruszenia istoty prawa do ubezpieczenia społecznego, przewidując
stosowny mechanizm korygujący (art. 18 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej). Z kolei –
zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie - obniżenie wysokości świadczenia
do poziomu odpowiadającego wysokości średniego świadczenia z systemu
powszechnego realizuje cel ustawodawcy krajowego zaakceptowany przez ETPCz
(eliminacja niezasadnie nabytych przywilejów emerytalnych). Nie wyklucza to
stwierdzenia przez sąd powszechny – po uwzględnieniu sytuacji osobistej i
okoliczności sprawy dotyczącej konkretnego ubezpieczonego – że ponowne
obniżenie świadczenia do poziomu przeciętnego świadczenia z systemu
powszechnego stanowi nieproporcjonalną ingerencję w sferę uprawnień
majątkowych byłego funkcjonariusza, zwłaszcza gdy procentowa skala obniżki
świadczenia będzie znacząca.
W końcu przedmiotowa sprawa dotyczyła również policyjnej renty inwalidzkiej.
W tym obszarze judykatura Sądu Najwyższego (por. wyroki: z 13 lutego 2024 r.,
I USKP 110/23, LEX nr 3670464; z 28 sierpnia 2024 r., I USKP 89/23,
LEX nr 3749374; z 18 września 2024 r., I USKP 58/24, LEX nr 3765828;
z 16 października 2024 r., II USKP 75/23, LEX nr 3768929) przyjmuje, że
zastosowanie art. 22a ustawy zaopatrzeniowej jest sprzeczne z prawem, gdy w
I USKP 178/24
18
sprawie nie ustalono, by prawo do renty zostało nabyte z tytułu służby na rzecz
totalitarnego państwa. W świetle powyższego za zasadny należy uznać zarzut
naruszenia prawa materialnego art. 22a ustawy zaopatrzeniowej za zasadny. Oceny
tej nie może zmienić potencjalne odwołanie się do argumentacji zawartej w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r., P 10/20. Dana kwestia została
wyjaśniona już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2024 r., III USKP
87/23 (LEX nr 3780878), a zawarte w nim argumenty obecny skład Sądu w pełni
podziela.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł z mocy art. 39815 § 1
k.p.c. oraz art. 98 § 1 w związku z art. 39821 k.p.c.
AGM
[a.ł]
