I SA/Wa 648/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. nr SKO/4111/100/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy o wypłatę dodatku węglowego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce postanowieniem z 10 lutego 2023 r. nr SKO/4111/100/2023 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 3 stycznia 2023 r. nr DW.GOPS.4708.2310.2022.IT odmawiające wydania M. G. zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. G. 10 października 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego w trybie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.).

Wójt Gminy [...] w toku postępowania podjął czynności celem ustalenia czy spełnione zostały przesłanki do przyznania wnioskowanego dodatku.

Skarżąca wnioskiem z 19 grudnia 2022 r. zwróciła się z kolei do organu I instancji o doręczenie postanowienia na podstawie art. 122f § 1 kpa o milczącym załatwieniu sprawy.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z 3 stycznia 2023 r., działając na postawie art. 122f § 1 i § 2 kpa w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym odmówił M. G. wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z 10 października 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego wskazując, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. G. toczy się dalej. Organ zaznaczył, że tak długo jak postępowanie jest w toku i nie zostało zakończone brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

M. G. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce rozpoznając sprawę wskazało, że z treści art. 122a § 1 kpa wynika, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy kpa, w tym art. 122a § 1 i § 2, art. 122f § 1, art. 122c oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące do instytucji milczącego załatwienia sprawy, a także przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym określające zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach, w tym art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 15, art. 2 ust. 15b, art. 2 ust. 15c-15d i podkreślił, że żaden przepis przedmiotowej ustawy rozumiany w świetle art. 122a kpa, jako przepis szczególny, nie przewiduje milczącego wydania zaświadczenia o przyznaniu dodatku węglowego. Tym samym upływ terminu nie powoduje zaistnienia fikcji prawnej w postaci przyznania dodatku węglowego.

SKO w Ostrołęce zaznaczyło, że zgodnie z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę, przy czym wnioski złożone po dniu 30 października 2022 r. wypłaca się do dnia 30 grudnia 2022 r. W myśl art. 2 ust. 16 tej ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że milczące załatwienie sprawy uregulowane w art. 122a kpa immanentnie wiąże się z przepisem szczególnym, który musi dopuszczać zastosowanie tej właśnie formy władczego rozstrzygnięcia organu (a ściślej jego świadomego braku działania), co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W związku z czym wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie dodatku węglowego jest niezasadny. Postanowienie organu I instancji jest więc prawidłowe.

M. G. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że jest ono wadliwe. Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania i podejmowane przez nią czynności podnosząc, że w jej ocenie ustawa o dodatku węglowym nie wyłącza stosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, które zostały uregulowane w Rozdziale 8a kpa, choć takie wyłączenia bywają stosowane w przepisach prawa materialnego. Zdaniem skarżącej dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym wydaje się, że niewydanie w ustawowym terminie przez organ decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego - jest w rzeczywistości milczącym przyznaniem tego dodatku. Taki wniosek jest logiczny tym bardziej, że w typowej sytuacji organ w sposób milczący załatwia sprawę przyznania dodatku węglowego, to jest nie poprzez wydanie decyzji, a poprzez czynność materialno-techniczną wypłaty wnioskodawcy środków oraz poprzez ewentualną informację w sprawie przyznania tego dodatku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce w odpowiedzi na skargę wniosło jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 3 stycznia 2023 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 3 stycznia 2023 r. odmawiające M. G. wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z 10 października 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego uznając, że przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm.) nie przewidują wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.

Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe, nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy Rozdziału 8a Działu II kpa, regulujące milczące załatwienie sprawy, nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 122a § 1 i § 2 kpa, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, określenie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć w ten sposób, że obowiązuje przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy. Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej "może być załatwiona milcząco", podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 kpa. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2 kpa. Innymi słowy, milczenie organu administracji publicznej należy interpretować nie tyle z uwzględnieniem społecznego kontekstu sytuacyjnego (faktycznego niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminów przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia), ile z uwzględnieniem przepisów, które wprost przewidują możliwość takiego milczącego załatwienia sprawy i wiążą z milczeniem organu określone skutki prawne.

Zdaniem Sądu słusznie SKO w Ostrołęce uznało, że takiego przepisu szczególnego brak jest w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, która określa zasady i tryb przyznawania oraz wypłacania dodatku węglowego. Zgodnie z art. 2 ust. 11 tej ustawy dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę. W myśl art. 2 ust. 16 ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 17 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu dodatku węglowego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej, o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, odbierając ten wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości osobistego odebrania od tego organu informacji o przyznaniu dodatku węglowego. Przyznanie dodatku węglowego poprzedzone jest informacją w tym zakresie.

Powołane przepisy nie przewidują zatem możliwości załatwienia sprawy dotyczącej przyznania dodatku węglowego w sposób milczący, na skutek upływu czasu, w którym sprawa dotycząca przyznania takiego dodatku powinna być załatwiona. Z powołanych wyżej regulacji wynika, że w przypadku spełnienia określonych w ustawie przesłanek organ informuje stronę o przyznania dodatku. W sytuacji zaś niespełnienia przesłanek – wydawana jest stosowna decyzja odmowna. Z powyższego nie wynika jednak, o co w istocie wnosi skarżąca, że niewydanie w ustawowym terminie decyzji odmownej w sprawie dodatku węglowego stanowi milczące przyznanie dodatku. Innymi słowy upływ terminu do załatwienia sprawy dodatku węglowego nie oznacza jej milczącego pozytywnego załatwienia, co skutkowałoby możliwością wydania zaświadczenia o takim załatwieniu sprawy.

Tym samym skoro przepisy ustawy o dodatku węglowym nie przewidują możliwości milczącego załatwienia sprawy dotyczącej takiego dodatku, to słusznie SKO w Ostrołęce uznało, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy Rozdziału 8a Działu II kpa, brak jest bowiem przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 122a § 1 kpa. Prawidło zatem organy orzekające w sprawie odmówiły wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepisy o milczącym załatwieniu sprawy mogą być stosowane tylko wówczas, gdy przepisy odpowiedniej regulacji materialnoprawnej tego rodzaju tryb procedowania przewidują. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.