I SA/Wa 2835/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] Miasta [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. F. kwotę 352 (trzysta pięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 23 września 2022 r. nr KOC/5165/Go/22 utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 18 lipca 2022 r. nr 2/WND/2022 w przedmiocie obowiązku zwrotu bonifikaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 1580 m2, oznaczonej w Kw nr [...] dla przypadającego udziału [...] w prawie związanego z własnością lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...] oraz udział [...] części udziału [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st Warszawy decyzją z 24 września 2014 r. nr 13/WGN/2014 orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 1580 m2, oznaczonej w Kw nr [...] dla przypadającego udziału v w prawie związanego z własnością lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...] oraz udział [...] części udziału [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...], przysługującym [...]. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji stronie została udzielona 74% bonifikata z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 11503,45 zł.

Następnie umową sprzedaży sporządzoną 12 marca 2019 r. za Rep. A [...] strona zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz osób trzecich. W treści tej umowy nie wykazano, aby kupujący byli osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zawiadomieniem z 10 maja 2022 r. została skierowana do strony informacja o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu bonifikaty udzielonej na podstawie opisanej wyżej decyzji z 24 września 2014 r.

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z 18 lipca 2022 r. nr 2/WND/2022 zobowiązał [...] do zwrotu kwoty 11743,08 zł stanowiącej wartość udzielonej bonifikaty, po jej waloryzacji, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 1580 m2, oznaczonej w Kw nr [...] dla przypadającego udziału [...] w prawie związanego z własnością lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...] oraz udział [...] części udziału [...] dla którego prowadzona jest Kw nr [...], dokonanego decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 24 września 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające orzeczenie zwrotu bonifikaty w zwaloryzowanej kwocie. Waloryzacja bonifikaty została dokonana według zasad określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniosła [...]. Strona wskazała, że nie została poinformowana skutecznie o zasadach udzielonej bonifikaty. Zdaniem odwołującej się obowiązek zwrotu bonifikaty nie ma do niej zastosowania na mocy art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Środki uzyskane ze sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zostały spożytkowane na kupno nieruchomości położonej w Warszawie [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 września 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 18 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314) – dalej zwanej "ustawą" organ zobowiązany jest do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości osobie bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Kolegium zauważyło, że [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie złożyła wyjaśnień i nie wykazała, że zbyła nieruchomość na rzecz osób bliskich w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwota udzielonej bonifikaty wyniosła 11503,45 zł. Waloryzacji dokonano zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przy zastosowaniu wskaźników zmian cen, a do czasu ich ogłoszenia, wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ odwoławczy podał, że w wyniku sprzedaży nieruchomości 12 marca 2019 r. przedmiotowa kwota podlega waloryzacji o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok 2015 w którym odnotowano spadek cen o 0,9 % zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2016 r., za rok 2016 w którym odnotowano spadek cen o 0,6 % zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 13 stycznia 2017 r., za rok 2017 w którym odnotowano wzrost cen o 2,0 % zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz za rok 2018 w którym odnotowano wzrost cen o 1,6 % zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 stycznia 2019 r. - co daje kwotę 11743,08 zł.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł zwrot bonifikaty oraz określił jej waloryzację.

Organ II instancji w pełni podzielił ustalenia stanu faktycznego i jego ocenę dokonaną przez organ I instancji i przyjął ją jako własną.

Wskazał przy tym, że ustalenia stanu faktycznego nie są przez stronę odwołującą się kwestionowane.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazał, że art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miał zastosowania w przedmiocie decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat, tj. do 17 grudnia 2098 r. na rzecz [...] z siedzibą w Warszawie na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z 17 grudnia 1999 r. Rep. A nr [...]. Następnie sprzedana Spółce Cywilnej [...]. Strona nabyła przedmiotową nieruchomość od Spółki Cywilnej na podstawie umowy sprzedaży 20 listopada 2013 r. Rep. A nr [...]. Decyzją z 24 września 2014 r. bonifikata od opłaty przekształceniowej udzielona została w trybie art. 4 ust. 3 ustawy, a nie w trybie art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut odnośnie niepoinformowania o udzielonej bonifikacie Kolegium uznało za bezpodstawny. Podniosło, że użytkownik wieczysty wnioskował o zastosowanie ww. bonifikaty oraz rozłożenie opłaty na 20 rat wraz z oprocentowaniem przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (wniosek o przekształcenie). Pierwsza rata została wniesiona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. 14 października 2014 r. W kolejnych latach o wysokości rat z tytułu przekształcenia strona była informowana odrębnymi pismami za potwierdzeniem odbioru, gdzie zawsze przytaczany był nr decyzji wraz z datą jej wydania. Kolejnym argumentem potwierdzającym zapoznanie się z przedmiotową decyzją jest fakt ubiegania się o wydanie zezwolenia na wykreślenie hipoteki powołując nr decyzji (wniosek z 8 marca 2019 r.) Podstawą wpisu hipoteki w dziale IV księgi wieczystej była ostateczna decyzja nr 13/WGN/2014 z 24 września 2014 r. Decyzja niniejsza odebrana została przez członka najbliższej rodziny syna Strony - [...]. [...] syn strony brał czynny udział w postępowaniu, poprzez uczestnictwo w spotkaniach w siedzibie organu, jako pełnomocnik strony.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 września 2022 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze przedmiotowej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 68 ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jej niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) naruszenie art. 110 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja nr 13/WGN/2014 Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 24 września 2014 r. weszła do obrotu prawnego przed dniem sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] i wywołuje skutki prawne w sytuacji, gdy skarżąca nie została o niej skutecznie poinformowana oraz o obowiązkach z niej wynikających; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na twierdzeniu, że syn skarżącej był stroną jakiegokolwiek postępowania oraz jej pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie. Wobec tego skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 18 lipca 2022 r. i uznanie, że skarżąca nie jest zobowiązana do zwrotu udzielonej bonifikaty; 2) nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowymi, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z 16 kwietnia 2023 r. [...] wniosła o przeprowadzenie we sprawie rozprawy i podtrzymała zarzuty i wnioski skargi.

Na rozprawie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 ust. 15 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 (prezydent miasta), żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Aby zatem obliczyć, czy w przypadku danej osoby (zbywcy nieruchomości) rozpoczął bieg termin 5 lat licząc od dnia przekształcenia należy ustalić kiedy decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa danej osoby została jej doręczona (art. 109 § 1 i art. 110 kpa), żeby następnie ustalić kiedy decyzja ta stała się ostateczna.

Prawo użytkowania wieczystego przysługujące danej osobie przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna (art. 3 ust. 2 ustawy). Decyzja staje się ostateczna, jeżeli nie przysługuje od niej odwołanie, tzn. upłynął termin ustawowy na wniesienie odwołania, licząc od dnia jej doręczenia stronie (art. 16 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa).

Trafnie zwróciła uwagę [...], że w niniejszej sprawie nie sposób ustalić kiedy decyzja o przekształceniu z 24 września 2014 r. nr 13/WGN/2014 została doręczona skarżącej i w związku z tym nie można ustalić kiedy decyzja ta stała się w stosunku do niej ostateczna.

Z akt sprawy nie wynika, gdzie została wydana [...] decyzja o przekształceniu, jeżeli chodzi o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego związanego z odrębną własnością lokalu nr [...] – czy w siedzibie organu administracji publicznej, czy w mieszkaniu skarżącej.

Z akt sprawy nie wynika, czy decyzję tę doręczał pracownik organu, czy inna upoważniona osoba, np. pracownik poczty.

Z akt sprawy wynika, że decyzję o przekształceniu dotyczącą właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] odebrał 29 kwietnia 2014 r. [...] (syn skarżącej).

Z tym że z akt sprawy nie wynika, że [...] był pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu administracyjnym umocowanym do odbioru tej decyzji (art. 32 i art. 33 § 1 i 2 kpa). W aktach sprawy brak pisemnego pełnomocnictwa dla [...]. Zatem egzemplarz tej decyzji nie mógł być doręczony synowi skarżącej jako jej pełnomocnikowi w trybie art. 40 § 2 kpa.

[...] nie sposób uznać za dorosłego domownika skarżącej w rozumieniu art. 43 kpa.

Z akt sprawy nie wynika, aby doręczyciel (pracownik operatora pocztowego) stwierdził, że [...] odebrał w 2014 r. egzemplarz decyzji o przekształceniu, jako dorosły domownik skarżącej, tj. pełnoletni krewny faktycznie zamieszkujący ze skarżącą i tworzący z nią wspólne gospodarstwo domowe.

Wobec tego rację ma [...], że decyzja nr 13/WGN/2014 nie została jej skutecznie doręczona i wobec tego nie można ustalić kiedy decyzja ta stała się w stosunku do skarżącej ostateczna.

Wobec tego nie można uznać, że [...] zbyła lokal mieszkalny nr [...] wraz z przypadającym na tenże lokal udziałem w nieruchomości wspólnej przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, jak to przewiduje art. 4 ust. 15 ustawy. Nie sposób bowiem ustalić kiedy termin 5-letni, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy, rozpoczął bieg w stosunku do skarżącej.

Zdaniem Sądu brak doręczenia skarżącej egzemplarza decyzji nr 13/WGN/2014 świadczy także o tym, że [...] nie została pouczona przez organ o negatywnych konsekwencjach wynikających z art. 4 ust. 15 ustawy, a dotyczących obowiązku zwrotu kwoty równej bonifikacie po jej waloryzacji w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia (pouczenie to znajduje się w treści decyzji o przekształceniu).

Zdaniem Sądu to, że [...] domagała się spłaty w całości opłaty przekształceniowej, wydania zaświadczenia o uregulowaniu opłaty przekształceniowej, wnosiła o wykreślenie hipoteki przymusowej zabezpieczającej wierzytelność z tytułu niespłaconej opłaty przekształceniowej nie świadczy o tym, że skarżąca zapoznała się z całą treścią decyzji nr 13/WGN/2014 o przekształceniu, w tym z pouczeniem o konsekwencjach wynikających z art. 4 ust. 15 ustawy.

Z pism skarżącej z 5 lutego 2019 r. i 8 marca 2019 r. wynika tylko tyle, że skarżąca zna datę i numer decyzji o przekształceniu oraz wie że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego związanego z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nr [...] i że zobowiązana jest do spłaty ratalnej opłat przekształceniowych.

Z aktu notarialnego z 12 marca 2019 r. Rep. A nr [...] nie wynika, że [...] otrzymała decyzję nr 13/WGN/2014 i że została przez notariusza pouczona o konsekwencjach zbycia wynikających z art. 4 ust. 15 ustawy.

Wobec tego Prezydent m.st. Warszawy, mając na uwadze art. 7 kpa (zasadę załatwiania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela) i art. 8 § 1 kpa (zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej) nie miał, także z tego powodu, podstaw do nałożenia na [...] obowiązku zwrotu kwoty równej bonifikacie po jej waloryzacji, skoro uprzednio nie pouczył strony o konsekwencjach wynikających z art. 4 ust. 15 ustawy.

Wobec tego Sądu uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 18 lipca 2022 r. została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 4 ust. 15 ustawy, a także z tego rodzaju naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7 i art. 8 § 1 kpa. W sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie dostrzegło tych istotnych uchybień organu I instancji, należało uznać, że również decyzja organu odwoławczego została wydana z mającym wpływ na wynik spray naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ, skoro z urzędu wszczął postępowanie w sprawie zwrotu bonifikaty za przekształcenie (zawiadomieniem z 10 maja 2022 r.), a nie było podstaw do nałożenia na stronę obowiązku z art. 4 ust. 15 ustawy, to umorzy to postępowanie, jako bezprzedmiotowe, mając na uwadze art. 105 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 535).