I SA/Ol 77/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant starszy referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 29 listopada 2023 r., nr 295/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 29 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że strona wniosła o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. Do wniosku strona dołączyła 6 faktur VAT dotyczących sprzedaży pszenicy.

Decyzją z 24 sierpnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił wnioskowanej pomocy, wskazując, że stosownie do § 13zt ust. 1 pkt 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") warunkiem udzielenia pomocy jest złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kampanii 2022 r., na podstawie którego producent otrzymał płatności do powierzchni upraw pszenicy lub gryki wskazanych w tym wniosku. W związku zaś z tym, że strona nie otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że 30 maja 2022 r. strona złożyła wniosek, w którym zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych 104,81 ha i wnioskowała m.in. o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności uzupełniającej (UPP). W dniu 30 czerwca 2023 r. Kierownik BP ARiMR w [...] wydał decyzję, którą odmówił przyznania stronie wskazanych płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków celem uzyskania większej płatności.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor OR ARiMR podniósł, że zasady przyznania pomocy zostały uregulowane w przepisie § 13zw rozporządzenia. Przepis § 13zw ust. 8 pkt 1 rozporządzenia jasno wskazuje, że aby otrzymać pomoc finansową dla producenta rolnego, który poniósł dodatkowe koszty w wyniku braku stabilizacji na rynku pszenicy lub gryki spowodowanej agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy należy otrzymać płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r.

W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.;

b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewywiązanie się z obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej oceny, co doprowadziło do błędnego uznania, że decyzja odmawiająca pomocy finansowej nie narusza prawa;

c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego;

2) obrazę prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 3 in fine ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) poprzez naruszenie dyrektywy proceduralnej nakazującej wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co wiązało się z błędnym przyjęciem, że strona nie otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., podczas gdy w obrocie prawnym nie ma ostatecznych i prawomocnych decyzji w tym przedmiocie, które mogłyby stanowić podstawę takich twierdzeń;

b) § 13z ust. 1-5 w zw. z § 13zt ust. 6 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że strona nie spełniła warunków przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r, podczas gdy decyzja w tym przedmiocie jest nieostateczna w administracyjnym toku instancji, nie wywołała żadnych skutków prawnych i nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania pomocy finansowej, a do czasu uzyskania waloru ostateczności decyzji odmownych postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że decyzja nieostateczna w przedmiocie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. nie wywołuje skutków prawnych. Wniesienie odwołania od decyzji wstrzymało jej wykonalność. W związku z tym stwierdzenie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji odmownej, było dowolne, a co najmniej przedwczesne.

W odpowiedzi Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: "rozporządzenie".

Zgodnie z § 13zw ust. 1 rozporządzenia, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472;

3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy;

3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.

4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stosownie do ust. 1a ww. przepisu, pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości środków przewidzianych na realizację tej pomocy w planie finansowym Agencji, według kolejności złożenia wniosków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, o czym stanowi ust. 2 powołanego przepisu.

W ust. 3 unormowano, że pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana: 1) na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej; 2) w wysokości ustalonej zgodnie z ust. 8 i 9. Wniosek zawiera elementy wskazane w ust. 6 powołanego przepisu. Zaś stosownie do ust. 7 ww. przepisu, do wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, dołącza się kopie faktur VAT lub ich duplikaty potwierdzające sprzedaż pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.

Zgodnie z ust. 8 powołanego przepisu, wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki:

1) do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r., pomniejszonej o powierzchnię upraw pszenicy i gryki, do której przyznano pomoc, o której mowa w § 13zt ust. 1;

2) stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z dokumentów, o których mowa w ust. 7, i liczby: a) 5,5 - w przypadku pszenicy, b) 1,6 - w przypadku gryki.

Zdaniem Sądu, analizując powyższe unormowania, należy stwierdzić, że wolą prawodawcy było, aby wysokość pomocy nie przekroczyła iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw pszenicy lub gryki, do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r. Warunek zadeklarowania uprawy pszenicy określono w § 13zw ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Mimo, że przepis ten odnosi się wprost do wysokości pomocy, a nie został umieszczony w § 13zw ust. 1 rozporządzenia, należy go traktować jako niezbędną przesłankę przyznania pomocy.

Zatem w świetle powołanych przepisów rozporządzenia warunkiem koniecznym przyznania pomocy finansowej jest nie tylko złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. (§ 13zw ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), który to warunek został przez skarżącą spełniony, ale również zadeklarowanie w tym wniosku uprawy pszenicy i otrzymanie płatności z tego tytułu (§ 13zw ust. 8 pkt 1 rozporządzenia). Ostatniego z tych warunków skarżąca nie spełniła, gdyż nie otrzymała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. W konsekwencji zasadnie organy stwierdziły, że zachodziły podstawy do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia nieostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. i konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uzyskania waloru ostateczności przez tę decyzję.

W odniesieniu do argumentacji skargi po pierwsze należy wyjaśnić, że decyzja ostateczna to nie zawsze to samo co decyzja wykonalna. Wykonanie decyzji administracyjnej należy rozumieć szeroko – nie tylko jako czynności podejmowane w celu uzyskania stanu o charakterze przymusowym, określonego w orzeczeniu, ale również o charakterze dobrowolnym. To rezultat wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Wykonalność decyzji w praktyce oznacza możliwość zrealizowania uprawnienia przyznanego stronie w tej decyzji lub powinność wykonania obowiązku nałożonego decyzją przez stosowne organy w drodze przymusu, jakim one dysponują, czyli po prostu na drodze postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zgodnie z § 2 tego przepisu, wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji, od której nie zostało wniesione odwołanie, albo też decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku odwołania podlega wykonaniu. Decyzją wykonalną będzie również decyzja nieostateczna organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności stosownie do art. 108 § 1 k.p.a.

Po drugie, w odniesieniu do zarzutu przedwczesnego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy decyzja odmawiająca przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. nie jest jeszcze ostateczna, wskazać należy, że relacje między decyzją w przedmiocie wnioskowanej w niniejszej sprawie pomocy finansowej oraz decyzją w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., oceniać trzeba z perspektywy konstrukcji tzw. decyzji związanej. Z uwagi na normy prawa materialnego (§ 13zw ust. 8 pkt 1 rozporządzenia) zaskarżona decyzja prawidłowo uwzględnia wiążące stanowisko prawne organu przedstawione w decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. i jest wyłącznie jej konsekwencją. Oznacza to, że do czasu, gdy decyzja w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wynikające z niej istotne ustalenia nie mogą być kwestionowane w postępowaniu w przedmiocie płatności unormowanej w § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia. W realiach rozpoznawanej sprawy organy były zatem związane ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., które nie mogły być skutecznie zakwestionowane w niniejszej sprawie. Jak dotychczas strona nie doprowadziła do uchylenia decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. Do czasu, gdy decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wynikające z niej okoliczności, są wiążące w zakresie przesłanek przyznania pomocy wnioskowanej w niniejszym postępowaniu. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r., wynikające z niej ustalenia nie mogą być weryfikowane w postępowaniu w przedmiocie płatności unormowanej w § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia i są w nim wiążące.

Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. nawet decyzja nieostateczna wiąże organ, który ją wydał. Od momentu wprowadzenia takiej decyzji do obrotu, każda jej zmiana (pod względem treści lub formalnym) może nastąpić tylko na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami postępowania. Organ, który wydał rozstrzygnięcie, nie może już wycofać się samodzielnie ze stanowiska zajętego w ww. decyzji. Związanie organu trwa przez cały okres pozostawania decyzji w obrocie prawnym.

Odnośnie zaś podniesionego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać należy, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest sytuacja, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał dwie odrębne decyzje w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. oraz decyzję w przedmiocie płatności unormowanej w § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia. Jak już wyżej wskazano, decyzje te pozostają ze sobą w relacji i tworzą konstrukcję tzw. decyzji związanych. Decyzja w przedmiocie płatności unormowanej w § 13zw ust. 1 i nast. rozporządzenia jest konsekwencją decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. Tej ostatniej decyzji jednak nie można uznać za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, dlatego nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Prawidłowo zatem organy ustaliły i oceniły, że skarżąca nie spełniła warunków niezbędnych do przyznania żądanej pomocy finansowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje oparcie w analizowanych na wstępie przepisach prawa materialnego, które zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organy. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie mogły zatem doprowadzić do podważenia legalności kontrolowanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).