I OSK 2097/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P i L.P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/20 w sprawie ze skargi M.P i L.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [,,,] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1261/20, oddalił skargę M. P. i L. P. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej - położonej w [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkami wielorodzinnymi przy ul. [...] ul. [...], [...], [...] - w prawo własności.

Skargę kasacyjną wnieśli M. P. i L. P (reprezentowani przez radcę prawnego) zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej P.p.s.a. naruszenie:

a) art. 151 P.p.s a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) – zwanej dalej "ustawą przekształceniową", poprzez błędną i niekonstytucyjną wykładnię art. 2 ust. 2 uznając, że wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności jest możliwe jedynie przez użytkowników wieczystych, których suma udziałów we współużytkowaniu wynosi nie mniej niż 50 %, co zdaniem skarżących jest sprzeczne z wykładnią systemową analizowanej normy i prowadzi do ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanej ochrony własności i innych praw rzeczowych na co wielokrotnie zwracał uwagę w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny,

b) art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 K.p.a – poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do jego zastosowania.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnieśli o rozważenie przez NSA wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy . "art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP".

Jednocześnie Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Przechodząc zaś do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one nieusprawiedliwione. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji

art. 61a § 1 K.p.a. wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 853/18).

Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., I OSK 853/18 i powołany tam m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjngo w Warszawie, w przedmiotowej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, bowiem wnioskodawcy nie spełnili przesłanki ustawowej wysokości udziałów.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Bowiem, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2, który przewiduje, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego, dając tym samym możliwość - współużytkownikom wieczystym mającym co najmniej połowę udziałów - dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym, którego rozstrzygnięcie zastępuje brakującą zgodę sprzeciwiających się osób.

Jak wynika z akt sprawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, wystąpiło 57 użytkowników wieczystych tj [...].

Wnioskującym przysługiwał łącznie udział w prawie użytkowania wieczystego wynoszący 221055/4071087 części. Tym samym, nie spełniali warunku przewidzianego przepisem art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej, co dawało podstawę do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a.

Chybione są więc zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia normy wynikowej z art. 151 p.p.s.a. zarówno w powiązaniu z art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej jak i przepisem art. 61a § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw, by przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż od odpowiedzi na to pytanie nie zależało rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, jak wymaga tego art. 193 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.