I OSK 1361/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 1 154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. oddalił skargę [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 1997 r. Zarząd Gminy W., działając na podstawie art. art.: 80 ust. 2 i 3, 38, 39 ust. 1 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 7 ha 9.522 m2 obejmującego działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], w obrębie [...], stanowiącego własność Gminy W., na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. będącej następcą prawnym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

Pismem z [...] czerwca 2009 r. K.T. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] (obecnie nr ew. [...] z obrębu [...]), z powodu rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość została sprzedana przez jej poprzedników prawnych C.W. i H.W. Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako objęta lokalizacją inwestycji nr [...] – osiedla mieszkaniowego W. W latach dziewięćdziesiątych C. i H.W. podjęli starania o jej zwrot z powodu niewykorzystania tej nieruchomości do realizacji celów, na które została wywłaszczona. Wskazała, że Zarząd Gminy rozporządził gruntem, mimo że miał świadomość, że w sprawie toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie powiadomił byłych właścicieli i ich następców prawnych o toczącym się postępowaniu.

W dniu [...] października 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło pismo Starosty W. przekazujące akta sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynikało z akt, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości C.W. złożył w dniu [...] stycznia 1990 r. Wniosek ten został uzupełniony [...] marca 1994 r. przez H.W., a następnie [...] października 2005 r. przez K.T.. Postanowieniem z [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę W. do rozpoznania sprawy. W dniu [...] lipca 2009 r. Starosta W. zawiesił, na wniosek K.T., postępowanie w zakresie zwrotu tej nieruchomości do czasu wydania orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Wyrokiem z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane powyżej decyzje.

W dniu [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do Prezydenta W. o przekazanie map synchronizacyjnych oraz informacji o obecnych użytkownikach wieczystych nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 799 arów sprzedanej Skarbowi Państwa przez C. i H.W. aktem notarialnym z [...] listopada 1977 r. objętej lokalizacją inwestycji nr [...] oraz działek ewidencyjnych, których dotyczy decyzja z [...] lipca 1997 r. Z uzyskanej w toku postępowania odpowiedzi wynika, że działka opisana we wskazanym powyżej akcie notarialnym stanowi obecnie działki: nr [...]-część z obrębu [...] oraz prawdopodobnie dz. [...]. Dokładne ustalenia w tym zakresie możliwe byłyby wyłącznie przez wykonanie operatu geodezyjnego dla tych nieruchomości. Wraz z pismem załączono wypis i wyrys z ewidencji gruntów.

W dniu [...] grudnia 2011 r. do organu wpłynęło pismo wnioskodawczyni, w którym wskazała, że jej wniosek dotyczy decyzji z [...] lipca 1997 r. w części, w jakiej wywołuje ona skutki dla istniejących obecnie działek [...] i [...].

W dniu [...] maja 2012 r. wnioskodawczyni przekazała ekspertyzę geodety uprawnionego, do której wykorzystano aktualnie obowiązujący operat ewidencji gruntów obręb [...], archiwalny operat ewidencji z 1969 r. – obręb [...], mapę sytuacyjną nieruchomości [...], mapę sytuacyjną dla celów prawnych [...], badania ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów tych ksiąg nr: [...],[...], w tym Zd. [...],[...]. W ekspertyzie wskazano, że działki opisane w przywołanym akcie notarialnym wchodzą obecnie w działkę nr [...] z obrębu [...], działka zaś [...] nie stanowi części dawnej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Z opracowania wynika również, że działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działki nr [...] z innymi działkami. Wnioskodawczyni po raz kolejny zmodyfikowała swoje żądanie, ograniczając je do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. w części, w jakiej wywołuje ona skutki dla istniejących obecnie działek [...].

Decyzją z [...] września 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki [...] z obrębu [...].

Wyrokiem z 26 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 217/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wskazane powyżej decyzje. Wyrokiem z 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2865/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki [...]z obrębu [...].

Wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 776/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił wskazane powyżej decyzje.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. K.T. zmodyfikowała wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. Do pisma dołączyła mapę sytuacyjną wykonaną przez geodetę uprawnionego przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], wypis z rejestru gruntów wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej z [...] stycznia 2017 r., wydruk ortomapy oraz wydruk z KRS skarżącej.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 1997 r. w zakresie działki [...], w takiej części, w jakiej odpowiada ona współczesnej części działki [...], a oznaczonym jako projektowana działka [...] o powierzchni 0,0797 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ decyzją z [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozyskał nowy materiał dowodowy, w którym w sposób jednoznaczny wskazana została lokalizacja nieruchomości objętej treścią aktu notarialnego z [...] listopada 1977 r. (Rep. Nr [...]). Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość ta stanowi zachodnią część działki ew. o nr [...] o pow. 0,0797 ha, oznaczonej jako projektowana działka nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Miasta W. i została oddana w użytkowanie wieczyste skarżącej. Kolegium wskazało także, że strony postępowania nie kwestionowały ustaleń co do kwestii przekształceń spornej nieruchomości. Organ wskazał, że aktualny wypis z księgi wieczystej potwierdza dotychczasowe ustalenia, a skarżąca wobec treści ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...], a stan prawny ujawniony w księdze wieczystej nie odzwierciedla rzeczywistego stanu prawnego. Organ zaznaczył przy tym, że zmiana stanu prawnego nieruchomości od dnia 1 stycznia 2019 r. nie wpływa na przedmiot postępowania, którym jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności. W ocenie organu, w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, gdyż można je odwrócić w toku postępowania administracyjnego. Nie doszło bowiem do obrotu cywilnoprawnego, które chroniłaby rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nabycie prawa własności z mocy prawa nie ma znaczenia prawnego dla wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Z treści decyzji wynika, że zakres orzeczenia jest ograniczony do dawnej działki nr [...] w takiej części, w jakiej odpowiada ona współczesnej części działki [...], a oznaczonym jako projektowana działka [...] o powierzchni 0,0797 ha. Wprawdzie numer, pod którym rzeczona mapa jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie został przywołany w treści sentencji decyzji z [...] stycznia 2019 r., to jednak został wskazany w dalszej części decyzji w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Zdaniem organu żaden z przepisów nie ogranicza podstaw stwierdzenia nieważności wyłącznie do wad materialnych decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach.

Przywołanym na wstępie wyrokiem wojewódzki sąd administracyjny oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ wypełnił zalecenia wynikające z wydanych wcześniej wyroków i pozyskał materiał dowodowy pozwalający na określenie położenia i oznaczeń geodezyjnych spornych działek. Sąd podkreślił, że był związany prawomocnym wyrokiem rozstrzygającym co do stosunku postępowania uwłaszczeniowego i zwrotowego. W ocenie Sądu fakt przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie prowadzi do powstania niemożliwych do odwrócenia skutków prawnych, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do obrotu cywilnoprawnego sporną nieruchomością, który korzystałby z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółdzielnia, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Spółdzielnia zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art 153 ppsa poprzez jego niezastosowanie w zakresie sporządzenie mapy synchronizacyjnej, podczas gdy obowiązek ten wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, a także nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów w sposób należyty, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, decyzje bowiem powołują się na dokumenty, ale nie opisują np. stanu zagospodarowania terenu, do czego Sąd w ogóle się nie odniósł, stwierdzając jedynie, że dokumenty te pozwalają na ustalenie tych okoliczności, nie zauważył jednak, że organy takich ustaleń w uzasadnieniu decyzji nie poczyniły, a czym innym jest możliwość dokonania tych ustaleń na podstawie zgromadzonych dokumentów od faktycznych ustaleń dokonanych przez organ;

2) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 976/10, w zakresie sporządzenia mapy synchronizacyjnej, która pozwala na wyjaśnienie w sposób bezsporny, gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jak również w zakresie analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wniosków oraz uzasadnienia istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa;

3) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7 i art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 kpa przez oddalenie skargi, mimo że organy przyjęły jako wiadomości specjalne niezbędne dla oceny, gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania oraz jaki jest obecnie stan prawny tych działek, tj. wiadomości, które nie zostały przedstawione przez biegłego, a przez geodetę uprawnionego K.O. wykonującego mapę sytuacyjną przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] odpłatnie na zlecenie uczestnika K.T.;

4) art. 49 § 1 ppsa w zw. z art. 37 § 1 ppsa polegające na niewezwaniu organu do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę przez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa dla P.K. z podpisem mocodawcy, tj. Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 ppsa;

5) art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, gdyż WSA w Warszawie stwierdził za organem, że na dzień wydawania decyzji przedmiotowa nieruchomość jest własnością Miasta W., podczas gdy z mocy prawa od 1 stycznia 2019 r. zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139 z późn. zm.), dalej: ustawa przekształceniowa, prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności, a zatem użytkowanie wieczyste na dzień wydawania decyzji nie istniało, a właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie było Miasto W., a [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]";

6) art. 153 ppsa przez jego zastosowanie w sytuacji, w której nastąpiła zmiana stanu faktyczno-prawnego i wyroki poprzednie nie wiążą Sądu, ze względu na wejście w życie ustawy przekształceniowej, która pozwala na to, żeby przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów naruszało prawa osób trzecich;

7) art 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja oddająca Spółdzielni grunt w użytkowanie wieczyste rażąco naruszała prawo ze względu na to, że została wydana przed rozpoznaniem wniosku byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w którym domagali się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co wymagało zawieszenia postępowania, podczas gdy kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja orzekała o uwłaszczeniu Spółdzielni na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), dalej: ugg, czyli na podstawie przepisu, który nie zawierał wymogu, aby dokonane w tym trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich;

8) art. 156 § 2 kpa przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność na podstawie ustawy nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na dzień wydania decyzji przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdyż nie ma już w obrocie prawnym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, której dotyczył wniosek, a przez to brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w wyniku działania organu administracyjnego;

9) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314) przez jego błędne zastosowanie w danym stanie faktyczno-prawnym w sytuacji, w której ustawodawca tożsamego przepisu nie umieścił w ustawie przekształceniowej, a zatem nie ma on zastosowania przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów na podstawie ustawy przekształceniowej i samo przekształcenie może naruszać prawa osób trzecich.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że Sąd pominął, że zostało wydane zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na którego podstawie złożono wniosek o dokonanie odpowiedniego wpisu do księgi wieczystej. W jej ocenie fakt zmiany prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności powoduje, że Sąd nie był związany wyrokami wydanymi na poprzednich etapach postępowania. Zmianie uległ bowiem stan prawny sprawy. Podkreśliła także, że mapa synchronizacyjna, na której organy oparły rozstrzygnięcie, została sporządzona przez uprawnionego geodetę, a nie biegłego. Skarżąca wskazała także, że Sąd wydał zaskarżony wyrok w oparciu o przepis przewidujący, że zmiana prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich, którego ustawodawca nie przewidział w ustawie, na której podstawie nastąpiło przekształcenie tego prawa. Podniosła również, że w związku z przekształceniem w sprawie nie ma już prawa użytkowania wieczystego, w związku z czym brak jest możliwości przywrócenia stanu pierwotnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Prezydent W., przyłączył się do skargi kasacyjnej Spółdzielni i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odrębnej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania, K.T., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i oświadczyła, że nie żąda rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewłaściwe umocowanie przedstawiciela organu podpisanego pod odpowiedzią na skargę. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podstaw zastosowania tego przepisu upatruje w braku pełnomocnictwa dla P.K. do występowania w imieniu organu. Należy jednak wskazać, że w aktach sądowych znajduje się upoważnienie dla wskazanej powyżej osoby do podpisania w imieniu organu odpowiedzi na skargę i skierowanie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismo to nie stanowi dokumentu pełnomocnictwa, w związku z czym wskazany w nim członek organu nie był traktowany jak pełnomocnik, o czym świadczy nie tylko zarządzenie rejestrujące skargę, ale także fakt skierowania zawiadomienia o terminie rozprawy bezpośrednio do organu. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postępowaniu sądowoadministracyjnym występowało bez reprezentacji w postaci pełnomocnika procesowego, a upoważnienie załączone do odpowiedzi na skargę pozwalało osobie w nim wskazanej wyłącznie na podpisanie odpowiedzi na skargę i skierowanie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ppsa.

Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny związany był zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, które w jego ocenie okazały się nietrafne.

Odnosząc się do grupy zarzutów związanych z kompletnością postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji oraz naruszeniem art. 153 ppsa, należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa kilkukrotnie podlegała ocenie sądów administracyjnych, w związku z czym dla organów wiążące są oceny prawne i wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie naruszenie wytycznych wydanych na poprzednich etapach postępowania przez sądy administracyjne polega na nie pozyskaniu w toku postępowania administracyjnego mapy synchronizacyjnej i zaakceptowaniu tego stanu przez Sąd I instancji. Wydane uprzednio wytyczne dotyczyły uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku ustalenia jednoznacznego położenia działek objętych wywłaszczeniem oraz decyzją ustanawiającą na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego, ich numerów geodezyjnych, stanu zagospodarowania i prawnego tych działek. Z wytycznych tych wynika, że cel ten mógł być osiągnięty różnymi środkami i środkami dowodowymi, przy czym sporządzenie czy pozyskanie mapy synchronizacyjnej nie było jedynym ani obowiązkowym środkiem dowodowym. Oznacza to, że o ile cele wskazane w wydanych orzeczeniach mogły być osiągnięte innymi środkami, to sporządzanie mapy synchronizacyjnej nie było konieczne, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły na ustalenie stanu spornych działek, w związku z czym organy zasadnie odstąpiły od sporządzenia lub pozyskania mapy synchronizacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że przeprowadzenie tego dowodu w sytuacji ustalenia stanu działek innymi środkami dowodowymi byłoby nie do pogodzenia z zasadą szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 § 1 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności zostały wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z punktu widzenia regulacji art. 141 § 4 ppsa. Oznacza to, że za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa, a także art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 153 ppsa.

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa. Zarzut ten został bowiem oparty na argumencie, że organy w sprawie przyjęły jako wiadomości specjalne informacje przedstawione przez uprawnionego geodetę, a nie biegłego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że ostatni z przywołanych przepisów wskazuje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jednocześnie żaden z przepisów nie definiuje pojęcia biegły, ani nie przewiduje formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego, a jedynie art. 84 § 1 kpa przewiduje, że musi to być osoba posiadająca wiadomości specjalne. Oznacza to, że biegłym może być zarówno osoba wpisana na listę biegłych, jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w określonej dziedzinie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2728/19). Tym samym informacje przekazane, jak odnotował to sam autor skargi kasacyjnej, przez uprawnionego geodetę, jako osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną z zakresu geodezji, mogą na gruncie art. 84 § 1 kpa zostać uznane za opinię biegłego. Odnotować także należy, co zostało prawidłowo wskazane również przez Sąd I instancji, że sporządzona przez wspomnianego uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w związku z czym nie można jej uznać za dokument prywatny pochodzący od strony postępowania i przedstawiający jej prywatną opinię.

W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 ugg. Wyjaśnić wprawdzie w tym miejscu należy, że ostatni z przywołanych przepisów nie przewidywał uwzględnienia interesów i praw osób trzecich w toku ustanawiania prawa użytkowania wieczystego, ale w rozpoznawanej sprawie doszło do konfliktu tego postępowania z postępowaniem w przedmiocie zwrotu nieruchomości, na której prawo to miało zostać ustanowione. Wskazać bowiem należy, że sporna nieruchomość została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W latach 90-tych XX w. pierwotni właściciele tej nieruchomości wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wskazując, że nie została ona wykorzystana do celów, na które została wywłaszczona. Następnie Zarząd Gminy W. decyzją z [...] lipca 1997 r. ustanowił na rzecz Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego prowadzone było pomimo wszczętego postępowania o zwrot nieruchomości, a zatem prawo to zostało ustanowione na nieruchomości, co do której istniały przesłanki do uznania jej za nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej, tj. nieruchomości, na której nie można było ustanowić prawa użytkowania wieczystego. Tym samym podstawą do kwestionowania ważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie jest wzgląd na prawa osób trzecich, ale fakt ustanowienia tego prawa pomimo toczącego się postępowania mającego na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości, który mógł wykluczyć ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego.

Do kwestii tej odniósł się szczegółowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w motywach wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. wydanego w sprawie, sygn. akt I SA/Wa 217/13, od którego to orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (związanie z art. 153 ppsa). Otóż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż dokonując oceny relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ugg i postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie art. 69 ugg (obecnie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zauważyć należy, że na gruncie regulacji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji istnienia w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a więc zgłoszenia przez osoby uprawnione żądania jej zwrotu), postępowanie uwłaszczeniowe, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o zwrot. Nieuczynienie zaś tego skutkuje uznaniem, że decyzja o uwłaszczeniu wydana jest z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1758/06,Lex nr 345988). Uzasadnieniem dla tego poglądu jest zawarte w redakcji art. 2 zd. drugie powołanej ustawy zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a takim prawem jest roszczenie byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), oraz fakt, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może być dokonana w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Takiego zastrzeżenia brak w redakcji art. 80 ust. 2 u.g.g. Nie oznacza to jednak, że treść normatywna tego przepisu zakazu naruszania praw podmiotowych osób trzecich nie zawiera. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można bowiem poprzestać na odwołaniu się do wykładni językowej, ale konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której dopuszczalna byłaby możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa lub gminy przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego w dniu 1 sierpnia 1988 r., kosztem praw podmiotowych innych osób (a zwłaszcza konstytucyjnie chronionych praw byłych właścicieli tego gruntu), ze względu na brak wyrażonego expressis verbis w tym przepisie zastrzeżenia o nie naruszaniu ich praw, jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, w której o ile uwłaszczenie odbywałoby się na podstawie na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., prawa takich osób byłyby respektowane, a jeśli podstawą uwłaszczenia miałby być art. 80 ust. 2 u.g.g., to prawa poprzedniego właściciela, wynikające z tego samego art. 69, respektowane być nie musiały (por. wyrok NSA z 19.03.2000 r. sygn. akt I SA 1286/00, Lex nr 81671)

Z powyższych przyczyn brak było podstaw do uznania za uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 1314). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował bowiem tego przepisu. Jak wskazano to powyżej podstawą kwestionowania ważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego była kwestia wydania tej decyzji w sytuacji gdy toczyło się postępowanie zwrotowe, które mogło zakończyć się uwzględnieniem wniosku o zwrot, przez co nieruchomość ta straciłaby charakter nieruchomości, na której można ustanowić prawo użytkowania wieczystego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że istotna prawnie zmiana przepisów, o której mowa w zacytowanym przepisie, powinna polegać na zmianie przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy jednakże prawa użytkowania wieczystego jako takiego i jego przekształcenia w prawo własności, ale samego ustanowienia prawa własności w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której prawo to miało zostać ustanowione. Fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności nie powoduje zatem, że w rozpoznawanej sprawie wytyczne brak było podstaw do zastosowania art. 153 ppsa. Na marginesie powyższych rozważań należy odnotować także, że zarzut ten stoi w opozycji do innych zarzutów skargi kasacyjnej, w których autor skargi kasacyjnej zarzucał naruszenie art. 153 ppsa przez nieprawidłowe wykonanie przez organy administracji publicznej wytycznych wynikających z uzasadnień wyroków wydanych przez sądy administracyjne na poprzednich etapach postępowania.

Za uzasadniony natomiast i decydujący w rozpoznawanej sprawie należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 kpa. Skarga kasacyjna w punkcie III.2.2) zarzuca naruszenie tego przepisu przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność na podstawie ustawy nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na dzień wydania decyzji przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdyż nie ma już w obrocie prawnym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, której dotyczył wniosek, a przez to brak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w wyniku działania organu administracyjnego.

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych nie zostało normatywnie zdefiniowane, dlatego jego rozumienie zostało wypracowane w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle spraw nadzorczych, w których po wydaniu decyzji administracyjnej o odebraniu nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom dokonano następnie rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz innych osób lub podmiotów.

Przedmiotem decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 i nast. kpa jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym. Jeżeli oceniana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, to stwierdzenie jej nieważności może być wykluczone tylko wtedy, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc takie skutki w sferze prawnej, których cofnięcie, a nawet podjęcie próby ich cofnięcia w żaden sposób nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym, jako właściwym do działania organów administracji w tym zakresie.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 kpa chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 47/98 wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego - patrz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2454/12 publikowany w zbiorze LEX nr 1574638.

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego (najczęściej poprzez przeniesienie na inne osoby w prawem przewidzianej formie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez podmiot, który prawo to uzyskał na podstawie wadliwej decyzji) tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Wprawdzie inne organy państwowe lub osoby, działając na podstawie innych przepisów, mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 620; por. także A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00,; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12).

Podobne poglądy wielokrotnie były prezentowane już w orzecznictwie, w tym także w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP4/92, OSNC 1992/12/211, w której wprost przyjęto, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do kwestii przekształcenia w toku postępowania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, należy wskazać, że kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji doszłoby do sytuacji, w wyniku której nie powstałoby prawo użytkowania wieczystego, które mogłoby ulec przekształceniu w prawo własności przysługujące Spółdzielni do spornej nieruchomości.

Należy jednak mieć na uwadze, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w prawo własności powoduje zmianę odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, której dotyczyło przekształcenie. Zmiana tego wpisu wymagałaby działania ze strony sądu wieczystoksięgowego, a zatem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie można uznać za zmianę, której odwrócenie może zostać dokonanie wyłącznie w zakresie właściwości organu rozpatrującego sprawę. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie na skutek wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tzn. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.