I OSK 110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 428/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 428/19 oddalił skargę J.K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając "w szczególności":

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie przepisów prawa, tj. art. 5, 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, iż to skarżący dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, o powierzchni [...] ha, o typie siedliskowym bór mieszany świeży (BMśw), nie będących lasami ochronnymi, będących własnością strony, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], w zasięgu terytorialnym [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 39, 42-44, 75 par. 1, 84 par. 1, 85 par. 1, 107 par. 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą, chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a nadto poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnie dokonanej ocenie niekompletnego materiału dowodowego, odmówienie wiary zeznaniom strony - bez konkretnego wskazania zaistniałego stanu rzeczy, nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę odwołaniem od decyzji organu I instancji, itp., a nadto poprzez nie prawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

- art 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. art. 189a par. 1, par, 2 a contrario, 189d, 189f par. 1 pkt 1 par. 2 w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na stronę bez wszechstronnego rozważenia i to niekompletnego materiału dowodowego, a nadto poprzez nie zastosowanie w sprawie wytycznych z art. 189d, 189f par. 1 pkt 1 , par. 2 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy - uwzględnienie skargi w całości - oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 9, 11, 39, 42-44, 75 § 1, 84 § 1, 85 § 1, 107 § 1-3 k.p.a. - to jawią się one jako gołosłowne.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że wydając zaskarżone decyzje nie rozważono wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym polega zarzucane naruszenie poszczególnych przepisów postępowania. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczających ustaleń, zasadności podniesionych zarzutów upatrując w przekonaniu o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącego kasacyjnie są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy.

Podnosząc zarzuty dotyczące wad doręczenia decyzji w toku postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie pominął natomiast, że uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać trzeba, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Przepisy k.p.a. regulujące kwestie doręczeń pełnią rolę przede wszystkim gwarancyjną. W badanej sprawie doręczenia dokonano na adres pełnomocnika zawodowego, wskazany w piśmie procesowym. Skarżący skorzystał ze swoich praw procesowych i wywiódł skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Niezasadnie zatem skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przepisów postępowania.

W następnej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia [...] maja 2017 r. Dział IVa został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem już po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 735) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1. Zgodzić należy się zatem z Sądem Wojewódzkim, że przepisy tego działu nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji niesłusznie skarżący kasacyjnie, zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 , art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – dalej jako: "u.g.r.o.l.".

Na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.o.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Opłatę, o której mowa w art. 28 ust.1 u.g.r.o.l. wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Przyjmuje się, że ustawodawca przyjął rozwiązanie odmienne od obowiązującego na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której odpowiedzialny za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy był właściciel (por. wyr. NSA z 11.9.1998 r., II SA 767/98, niepubl.). Ma to o tyle istotne znaczenie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, to on jako właściciel nieruchomości, jest sprawcą wyłączenia w rozumieniu art. 28 ust.1 u.g.r.o.l.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że "nigdy nie kwestionował, że jest właścicielem działki nr [...], jak i tego że prowadził na wskazanym terenie wydobycie". Skarżący kasacyjnie kwestionuje natomiast, jakoby działka nr [...] stanowiła grunt leśny oraz to aby do działań niezgodnych z prawem na dz. nr [...] doszło za jego zgodą i wiedzą.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że na podstawie art. 2 ust. 2 u.g.r.o.l. gruntami leśnymi, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach; zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Prawna definicja lasu została zamieszczona w art. 3 u.o.l., który przez las (w jej rozumieniu) nakazuje rozumieć grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Na podstawie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021, poz. 1390) dzieli grunty leśne na lasy, oznaczone symbolem Ls, grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem Lz. Obowiązujące do 28 lutego 2019 r. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. ) stanowiły, że grunty leśne dzielą się na lasy, oznaczone symbolem - Ls; oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz (§ 68 ust. 2).

Znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów z dnia 01 lutego 2017 r. wskazuje, że działka nr [...] obejmowała użytki o pow. [...] ha opisane jako "Lasy" i oznaczone jako LsV. To ustalenie pozostaje niekwestionowane. Bez znaczenia przy tym pozostaje argumentacja dotycząca charakteru roślinności na dz. nr [...]. Fakt, że określona działka nie jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie wyklucza uznania jej za las w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 354/21). Jednocześnie, słowom skarżącego kasacyjnie przeczy nie tylko wypis z rejestru gruntów z lutego 2017 r., ale również zeznania umocowanego przez niego kierownika kopalni, który zeznał, że na działce nr [...] znajdowały się drzewa - głównie wierzba, brzoza i sosny - które zostały wycięte przez pracowników Kopalni [...] w 2017 r. Jak również literalnie wyartykułowano w skardze kasacyjnej, skarżący kasacyjnie nigdy nie kwestionował, że jest właścicielem działki nr [...], jak i tego, że prowadził na wskazanym terenie wydobycie. Jednocześnie jednak, argumentacja skargi kasacyjnej oparta została na stanowisku, że skoro właściciel nieruchomości nie ma prawnego obowiązku monitorowania stanu przedmiotu swojej własności, to nie można obciążać go odpowiedzialnością za to co dzieje się na jego gruncie. Tak sformułowana teza ma swoje źródło w błędnym przekonaniu, że właścicielowi przysługują wyłącznie prawa, a nie ciążą na nim żadne obowiązki. Jakkolwiek, Konstytucja RP nie formułuje wprost zastrzeżenia, że "własność zobowiązuje", to z całokształtu jej postanowień wynika, że własność rodzi też pewne obowiązki po stronie właściciela (por. L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64). Wprost do obowiązków właścicielskich odwołuje się Trybunał Konstytucyjny wskazując, że własność rodzi nie tylko uprawnienia, ale i obowiązki, zwłaszcza obowiązki legitymowane nakazami interesu publicznego. (...). Prawo własności służy nie tylko ochronie autonomii i samorealizacji jednostki, ale pełni również szereg funkcji ogólnospołecznych (orzeczenie z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK nr 3-4/1997, poz. 41; por. powołane wyżej wyroki w sprawach o sygn. P. 11/98 i sygn. K 27/00, wyrok TK z 16 października 2007 r., sygn. K 28/06). To że ustawodawca przewidział odpowiedzialność sprawcy za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, nie oznacza, że ze swoich właścicielskich obowiązków został tym samym zwolniony właściciel nieruchomości. Na podstawie art. 140 k.c. właściciel może korzystać ze swoich uprawnień w granicach prawem wytyczonych. Manifestowany wręcz przez skarżącego kasacyjnie brak zainteresowania losami nieruchomości stanowiącej przedmiot jego własności, w istocie jest tożsamy z jego przyzwoleniem na każde, w szczególności niezgodne z prawem, działanie na tym gruncie. W konsekwencji, to że ustawodawca przewidział odpowiedzialność sprawcy za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, nie wyklucza, że w uzasadnionych okolicznościach sprawstwo to należy przypisać właścicielowi. W badanej sprawie właściciel nieruchomości z własnych zaniechań usiłuje wywieść okoliczności korzystne dla siebie. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy, niekwestionowane pozostaje, że do niezgodnego z prawem wyłączenie gruntu z produkcji leśnej doszło na potrzeby prowadzonej przez skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej i na działce stanowiącej przedmiot jego własności. Okoliczność, że jednocześnie, do niezgodnych z prawem działań miało dojść na skutek zaniedbania przez skarżącego kasacyjnie jego właścicielskich obowiązków, nie zmienia faktu, że właśnie jemu należało w tej sytuacji przypisać sprawstwo, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.g.r.o.l. Niezasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów, co do tego, że to on jest sprawcą wyłączenia gruntów, usiłując w istocie sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

Całkowicie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia "art. 3 § 1w. z art. 145 § 2". W tym zakresie skarga kasacyjna nie została też uzasadniona, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.