I OSK 109/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 427/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Wa 427/19 oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając "w szczególności":

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie przepisów prawa, tj. art. 5, 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, iż to skarżący dokonał wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, o powierzchni [...] ha, o typie siedliskowym las świeży (Lśw), nie będących lasami ochronnymi, w zasięgu terytorialnym Nadleśnictwa Dobrocin, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 11, 39, 42-44, 75 par. 1, 84 par. 1, 85 par. 1, 107 par. 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą, chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed organem I jak i II instancji naruszenie zasady praworządności, nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, pozbawienie skarżącego możliwości dowodzenia swoich racji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a nadto poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowolnie dokonanej ocenie niekompletnego materiału dowodowego, odmówienie wiary zeznaniom strony - bez konkretnego wskazania zaistniałego stanu rzeczy, nie przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę odwołaniem od decyzji organu I instancji, itp., a nadto poprzez nie prawidłowe doręczanie korespondencji w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji administracyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

- art 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. art. 189a par. 1, par, 2 a contrario, 189d, 189f par. 1 pkt 1 par. 2 w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ustawą chociaż dokonując kontroli działania administracji publicznej winien stwierdzić w sprawie podczas postępowania przed organem I jak i II instancji, iż doszło do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę, pomimo upływu 5 lat od dnia naruszenia prawa, a nadto, w przypadku stwierdzenia, iż w sprawie art. 189g par. 1 kpa w zw. z art. 189b kpa nie ma zastosowania, poprzez nie zastosowanie w sprawie wytycznych z art. 189d, 189f par. 1 pkt. 1, par. 2 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku;

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy - uwzględnienie skargi w całości - oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 9, 11, 39, 42-44, 75 § 1, 84 § 1, 85 § 1, 107 § 1-3 k.p.a. - to jawią się one jako gołosłowne.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że wydając zaskarżone decyzje nie rozważono wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym polega zarzucane naruszenie poszczególnych przepisów postępowania. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczających ustaleń, zasadności podniesionych zarzutów upatrując w przekonaniu o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącego kasacyjnie są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy.

Podnosząc zarzuty dotyczące wad doręczenia decyzji w toku postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie pominął natomiast, że uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać trzeba, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Przepisy k.p.a. regulujące kwestie doręczeń pełnią rolę przede wszystkim gwarancyjną. W badanej sprawie doręczenia dokonano na adres pełnomocnika zawodowego, wskazany w piśmie procesowym. Skarżący skorzystał ze swoich praw procesowych i wywiódł skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Niezasadnie zatem skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie przepisów postępowania.

W następnej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dnia 10 marca 2017 r. Dział IVa został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem już po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 735) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1. Zgodzić należy się zatem z Sądem Wojewódzkim, że przepisy tego działu nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji niesłusznie skarżący kasacyjnie, zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 , art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - dalej jako: "u.g.r.o.l.".

Na podstawie art. 28 ust. 1 u.g.r.o.l. w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Opłatę, o której mowa w art. 28 ust.1 u.g.r.o.l. wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenie, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, to on jest sprawcą wyłączenia w rozumieniu art. 28 ust.1 u.g.r.o.l.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, zawarł [...] czerwca 2010 r. umowę dzierżawy nieruchomości obejmującej m.in. dz. nr [...]. W umowie tej ustalono, że pobieranie pożytków z nieruchomości będzie polegało m.in. na wydobywaniu pospółki i innych kopalin ze złóż znajdujących się na terenie nieruchomości, obejmującej m.in. tę działkę. Bezsporne jest też, że w dniu [...] maja 2011 r. firma [...] J. K. otrzymała koncesję na wydobycie piasku ze złoża położonego na dz. nr [...]. Skarżący kasacyjnie podnosi konsekwentnie, że do tego wydobycia nigdy nie przystąpiono. Jednocześnie, powołuje się na postanowienie Burmistrza [...] z dnia 14 marca 2011 r. w którym stwierdzono brak obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]" położonego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. Skarżący kasacyjnie wskazuje też, że w jego ocenie sporny teren nigdy nie miał charakteru leśnego, ale rosła na nim kukurydza.

Ocena zasadności skargi kasacyjnej i podniesionej w niej argumentacji musiała uwzględnić pełen kontekst sprawy.

Skarżący kasacyjnie od 2010 r. pozostaje jedynym dzierżawcą działki nr [...]. Kwestią bezsporną pozostaje, że działkę tę skarżący kasacyjnie przyjął w dzierżawę na potrzebny prowadzonej działalności gospodarczej i nie nigdy zdecydował się na zwrot przedmiotu dzierżawy. Bezsporne natomiast jest, że skarżący kasacyjnie eksploatował koncesję na wydobycie kruszywa, udzieloną na działkę - nr [...]. Jakkolwiek jednak, skarga kasacyjnie koncentruje się na tym, że nigdy nie skonsumowano udzielonej na dz. nr [...] koncesji, to należy zauważyć, że do niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej na tej działce nie doszło na skutek przystąpienia do wydobycia na terenie tej działki, ale na skutek pokrycia położonego na niej gruntu leśnego, gruntem nakładowym.

Znajdująca się w aktach sprawy i nie zakwestionowana dokumentacja wskazuje, że działka nr [...] obejmowała m.in. użytki o pow. [...] ha oznaczone jako Ls-LsVI. Bez znaczenia zatem pozostaje argumentacja, dotycząca charakteru roślinności występującej na tej działce. Po pierwsze, jak wynika z dokumentacji ewidencyjnej, teren działki miał charakter mieszany. Obejmował nie tylko las ale również tereny rolne, łąki oraz pastwiska. Po drugie, fakt, że określony teren nie jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie wyklucza uznania go za las w znaczeniu prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 354/21). Z kolei z załączonego do akt postanowienia Burmistrza [...]a z dnia 14 marca 2011 r. wynika, że dotyczyło ono złoża położonego na dz. nr [...], a nie działki nr [...] (która, jak wynika z akt miała charakter mieszany).

Jednocześnie, argumentacja skargi kasacyjnej oparta została na stanowisku, że skoro dzierżawca nie ma prawnego obowiązku monitorowania stanu dzierżawionej nieruchomości, to nie można obciążać go odpowiedzialnością za to co dzieje się na gruncie. Tak sformułowana teza ma jednak swoje źródło w błędnym przekonaniu, że wykonywanie dzierżawy nie podlega żadnym rygorom. Tymczasem, na podstawie art. 696 k.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Zatem to zasady prawidłowej gospodarki wyznaczają zakres obowiązków dzierżawcy. Ustawodawca nałożył bowiem na dzierżawcę obowiązek wykonywania przysługującego mu prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (por. uchwała SN z 4 września 2009 r., III CZP 62/09). Jakkolwiek, w Kodeksie cywilnym nie ma bliższego określenia, o jakie wymogi prawidłowej gospodarki chodzi, to nie może być wątpliwości, że w każdym przypadku dzierżawca musi działać w sposób zgodny z prawem. Na spornym gruncie doszło do działań niezgodnych z prawem. Manifestowany wręcz przez skarżącego kasacyjnie, działającego jako doświadczony i profesjonalny przedsiębiorca, prowadzący "w kilkunastu miejscach w Polsce, od wielu lat" działalność gospodarczą, brak zainteresowania losami nieruchomości dzierżawionej na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej nie zwalnia go z odpowiedzialności za niezgodne z prawem, działanie na tym gruncie. Niezasadnie zatem Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów, co do tego, że to on jest sprawcą wyłączenia gruntów, usiłując w istocie sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

Całkowicie niezrozumiałe są zarzuty naruszenia "art. 3 § 1w. z art. 145 § 2". W tym zakresie skarga kasacyjna nie została też uzasadniona, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.