I NZP 4/24
UCHWAŁA
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 10 czerwca 2025 r.
Prezes SN Krzysztof Wiak (przewodniczący)
SSN Elżbieta Karska (sprawozdawca)
SSN Paweł Wojciechowski
w sprawie z odwołania Z. S.A. w T.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o wymierzenie kary pieniężnej
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 10 czerwca 2025 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie
postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., VII AGa 1393/23
„Czy w świetle art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób
zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.
374 i 567) bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami
prawa administracyjnego ulega zawieszeniu w dniu wprowadzenia na
obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego
Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 marca 2020 r. w sprawie
ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia
epidemicznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 433), czy też od dnia wejścia
w życie ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych
nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. z 2020 r. poz. 568)?”
podjął uchwałę:
W świetle art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób
I NZP 4/24
2
zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.
poz. 374 i 567) okres przedawnienia przewidziany przepisami
prawa administracyjnego ulega wydłużeniu o liczbę dni liczonych
od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej
stanu zagrożenia epidemicznego Rozporządzeniem Ministra
Zdrowia z 14 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze
Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.
U. z 2020 r., poz. 433). Wydłużenie okresu przedawnienia nie ma
zastosowania w sprawach, w których przedawnienie nastąpiło
przed wejściem w życie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i
zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i 567).
Elżbieta Karska
JW
Krzysztof Wiak
Paweł Wojciechowski
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 28 czerwca 2024 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie
VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej przedstawił Sądowi
Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne: „Czy w świetle art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o
szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji
kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i 567) bieg terminów przedawnienia przewidzianych
przepisami prawa administracyjnego ulega zawieszeniu w dniu wprowadzenia na
obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego
Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na
obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. 2020 ,
poz. 433), czy też od dnia wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie
ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
I NZP 4/24
3
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz
wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r.
poz. 568)?”
Zagadnienie prawne powstało na tle rozpoznawanej przez ten Sąd apelacji
Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE, pozwany) od wyroku
Sądu Okręgowego w Warszawie z 3 października 2023 r. o sygn. akt XVII AmE
97/23, który uchylił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 9 czerwca 2022
r. nr [...] (DKN: [...]) wymierzającą Z. S.A. (dalej: powód) karę pieniężną w kwocie
5.255,25 zł. za niewywiązanie się za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 września
2016 r. z określonego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o
efektywności energetycznej obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia
Prezesowi URE świadectwa efektywności energetycznej, o którym mowa w art. 21
ust. 1 ww. ustawy, w terminie określonym w art. 27 ust. 3 tejże ustawy lub
uiszczenia opłaty zastępczej w terminie określonym w art. 12 ust. 6 tej ustawy,
obliczonej w sposób określony w art. 12 ust. 5 tej ustawy. Powód w odwołaniu z 27
czerwca 2022 r., które wpłynęło do Sądu Okręgowego w Warszawie 30 czerwca
2022 r., wniósł o uchylenie w trybie samokontroli ww. decyzji i o umorzenie
postępowania ewentualnie o uchylenie kary, zarzucając Prezesowi URE naruszenie
art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia
postępowania administracyjnego w sprawie jej wymierzenia w sytuacji zaistnienia
przedawnienia karalności w tym zakresie.
Apelację od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 3 października 2023 r.
o sygn. akt XVII AmE 97/23 wniósł Prezes URE zarzucając Sądowi I instancji
naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1. artykuł 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi
sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. dalej jako „ustawa
Covid”) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wykładni zawężającej
ramy czasowe stosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid pomimo że
wątpliwości co do treści tej normy prawnej można było usunąć poprzez
zastosowanie uznanych i stosowanych metod wykładni;
I NZP 4/24
4
2. artykuł 189g k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 6 ustawy o efektywności
energetycznej, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie
upłynął pięcioletni termin na wydanie decyzji wymierzającej powodowi karę
pieniężną z tytułu niewywiązania się z obowiązku uzyskania i przedstawienia
do umorzenia Prezesowi URE świadectwa efektywności energetycznej,
podczas gdy z uwagi na brzmienie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy Covid i jego
prawidłową wykładnię należało przyjąć, że w dniu wydania decyzji termin ten
nie upłynął;
3. artykuł. 47953 § 2 k.p.c., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 9
czerwca 2022 r., pomimo że w dniu jej wydania nie upłynął jeszcze termin
przedawnienia prawa do wydania decyzji o wymierzeniu powodowi kary
pieniężnej za niezrealizowanie wskazanego wyżej obowiązku
umorzeniowego.
Prezes URE na podstawie art. 368 § 1 pkt 5 k.p.c. wniósł o zmianę
zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie odwołania powoda w całości oraz zmianę
rozstrzygnięcia o kosztach procesu.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wskazał, że według
pozwanego z uwagi na ogłoszony w Polsce stan zagrożenia epidemicznego i treść
wprowadzonych w związku z tym regulacji, doszło do zawieszenia biegu terminu
przedawnienia w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni) i
dlatego o 71 dni przedłuża się termin przedawnienia. W konsekwencji
(zdaniem pozwanego) termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie upływał
nie z dniem 31 marca 2022 r., lecz 71 dni później, tj. z dniem 10 czerwca 2022 r.
(zaskarżona decyzja została wydana 9 czerwca 2022 r.). Według powoda
zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwało 54 dni i w konsekwencji termin
na wydanie decyzji przez pozwanego w sprawie upływał 24 maja 2022 r.
Jak wskazano w dalszej części uzasadnienia, stosownie do art. 15zzr ust. 1
pkt 3 ustawy COVID, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego
albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID – 19, bieg przewidzianych
przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a
rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. A zatem z literalnego brzmienia art.
15zzr ustawy zdaje się wynikać, że taką datą jest pierwszy dzień obowiązywania
I NZP 4/24
5
stanu zagrożenia epidemicznego, tj. 14 marca 2020 r. Niemniej można również
argumentować, iż skoro art. 15zzr ustawy wszedł w życie dopiero 31 marca 2020 r.,
czyli 17 dnia później, to należy go stosować właśnie od tej daty i wówczas
początkową datą zawieszenia biegu terminu przedawnienia byłby 31 marca 2020 r.
Sąd Okręgowy podzielił drugi pogląd, zaś Sąd Apelacyjny skłania się do
pierwszego.
Ponadto Sąd Apelacyjny uzasadnił pytanie prawne poważnymi
wątpliwościami prawnymi związanymi ze skrajnie rozbieżnymi wykładniami
operatywnymi art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy (art. 390 § 1 k.p.c.). Pogląd, że termin
przedawnienia ulega zawieszeniu na okres 53 dni (a nie 71) został wyrażony w
wyrokach Sądu Okręgowego w Warszawie AmE 314/20, AmE 13/21, AmE 254/20,
AmE 128/21, oraz przez NSA w wyroku z 7 czerwca 2022 r., FSK 5032/21, oraz w
wyroku NSA z 3 marca 2023 r., I GSK 802/22. W uzasadnieniach powołanych
orzeczeń nie podzielono zapatrywania organu administracyjnego, że art. 15zzr
ustawy obowiązywał już od 14 marca 2020 r., tj. od dnia obowiązywania stanu
zagrożenia epidemicznego. Wprowadzenie podstawy prawnej zawieszenia biegu
terminu prawa administracyjnego (przedawnienia) musi bowiem wynikać z
jednoznacznej i powszechnie obowiązującej regulacji rangi ustawowej. Odwołanie
się w art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID do stanu zagrożenia epidemicznego, jako
czasu, w którym zawiesza się czy też wstrzymuje się rozpoczęcie biegu
przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, przy poprzestaniu
jedynie na gramatycznej wykładni tego przepisu, może faktycznie sugerować
intencję ustawodawcy wywołania tego rodzaju skutku, jednakże w tym wypadku nie
można poprzestać jedynie na wynikach tego rodzaju wykładni, która jest nie do
pogodzenia z rezultatami chociażby wykładni systemowej, uwzględniającej także
założenia i postulaty płynące z wyrażonej w Konstytucji RP (art. 2) zasadzie
demokratycznego państwa prawa. Zasada ta wyraża m.in. postulat pewności prawa,
adresowanego do ustawodawcy, w świetle którego, obywatel, poza pewnymi
wyjątkami znajdującymi umocowanie w przepisach, nie może być zaskakiwany
dokonywanymi zmianami. Przeciwko przyjęciu wstecznego działania art. 15zzr ust.
1 ustawy przemawia także i to, że tego rodzaju założenie nie zostało powiązane w
sposób ścisły z późniejszymi zmianami w zakresie kształtowania się stanu
I NZP 4/24
6
prawnego, jeżeli chodzi o podstawy zawieszenia biegu terminów przedawnienia i
reguły intertemporalne zmieniającego się prawa. Z tego więc względu nie sposób
rozciągać omawianej regulacji na czas poprzedzający jej wejście w życie,
zwłaszcza że nie jest to podyktowane potrzebą zapewnienia ochrony innych
konstytucyjnie chronionych wartości, a także ze względu na fakt, że miałoby to
służyć interesom stron.
Stanowisko, że termin przedawnienia ulega zawieszeniu na okres 71 dni (a
nie 53) został wyrażony w wyrokach Sądu Okręgowego w Warszawie z 30 stycznia
2023 r., XVII AmE 81/21, z 17 grudnia 2023 r., XVII AmE 233/23, a także w
postanowieniu NSA z 18 grudnia 2020 r., II FZ 540/20; postanowieniu NSA z 11
grudnia 2020 r., II GZ 360/20; w wyrokach WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., I
SA/Łd 319/20; wyroku WSA we Wrocławiu z 18 lutego 2021 r., I SAB/Wr 507/20;
wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; wyroku WSA w
Poznaniu z 29 stycznia 2021 r., III SA/Po 800/20; wyroku WSA w Gdańsku z 15
stycznia 2021 r., III SA/Gd 725/20; wyroku WSA w Szczecinie z 5 listopada 2020 r.,
I SA/Sz 576/20; w wyroku WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2022 r., I SA/Kr 516/22; w
wyroku WSA w Rzeszowie z 14 lipca 2022 r., I SA/Rz 279/22; w wyroku WSA w
Gliwicach z 6 lipca 2022 r. I SA/Gl 622/22; w wyroku WSA w Gliwicach z 10 lutego
2023 r., III SA/Gl 790/22; w wyroku NSA z 9 grudnia 2021 r., III FSK 4485/21. W
uzasadnieniach przywołanych orzeczeń argumentowano, że stan zagrożenia
epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., zaś stan epidemii od
20 marca 2020 r. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia językowa przepisu
(art. 15zzr, ale także 15 zzs ustawy) prowadzi do wniosku, że intencją
ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do
uchylonego już – wyraźnie wymienionego w treści przepisu – stanu zagrożenia
epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu – stanu epidemii
– obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego
niebezpieczeństwem zachorowania na COVID – 19. Przemawia to za przyjęciem,
że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ust. 1 ustawy
charakteru retroaktywnego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
I NZP 4/24
7
Analizując przedstawione zagadnienie prawne Sąd Najwyższy chce
podkreślić kilka zasadniczych kwestii wyjściowych. Pierwsza z nich to istota i
charakter prawny przedawnienia. Sąd Najwyższy, podobnie jak Trybunał
Konstytucyjny stoi na stanowisku, że nie istnieje podmiotowe prawo do
przedawnienia czy nawet ekspektatywa takiego prawa, choć sama instytucja jest
istotna z punktu widzenia pozycji jednostki wobec organu administracyjnego, który
jest dysponentem prawa do nałożenia kary pieniężnej.
Po drugie, działając na rynku regulowanym, przedsiębiorca musi
zaakceptować ustanowione Prawem energetycznym obowiązki, które winien
zrealizować. Ponadto, odpowiedzialność przedsiębiorcy za niedopełnienie
obowiązków wynikających z Prawa energetycznego ma charakter obiektywny
i nie jest zależna od winy.
Po trzecie, Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że co do zasady retroaktywne
działanie ustawy powinno znajdować wyraźną podstawę prawną i może mieć
miejsce w uzasadnionych przypadkach, zaś organ administracji lub Sąd orzekający
winny brać pod uwagę zachowanie równowagi między jednostkowym interesem
przedsiębiorcy a interesem publicznym, a możliwość skorzystania z przedawnienia
nie może mieć pierwszeństwa przed dopełnieniem obowiązku wynikającego
z przepisów Prawa energetycznego.
W niniejszej sprawie powód argumentował, że ze względu na przedawnienie
organ nie mógł nałożyć na spółkę kary w dniu 9 czerwca 2022 r. Przedawnienie,
zgodnie z regułą wyrażoną w art. 189g k.p.a., nastąpiło po upływie 5 lat od
zdarzenia, z którym wiąże się nałożona kara, a więc co do zasady 31 marca 2022 r.
Skoro bowiem 31 marca 2017 r. był ostatnim dniem, w którym powód
nie zrealizował przedmiotowego obowiązku, to dopiero od tego dnia mógł zacząć
biec 5 letni termin przedawnienia. Regulacja art. 189g k.p.a. znajduje zastosowanie
w sprawie niniejszej, gdyż przepis przejściowy, tj. art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r.
wprowadzającej regulacje dotyczące kar pieniężnych (w tym ich przedawnienia) do
k.p.a. przewidywał, że do postępowań administracyjnych wszczętych i
niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy
zmieniającej, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Zatem przepisy te
co do zasady znajdują zastosowanie również do spraw, w których postępowanie
I NZP 4/24
8
zostało wszczęte po wejściu w życie regulacji przepisów działu IV A k.p.a. Skoro
więc postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte
w listopadzie 2020 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., to nowe przepisy
znajdą zastosowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ
w dniu 9 czerwca 2022 r., a zatem już po upływie 5-letniego okresu przedawnienia.
W ujęciu proceduralnym upływ okresu wskazanego w art. 189g § 1 k.p.a. powinien
spowodować umorzenie postępowania administracyjnego podjętego w listopadzie
2020 r. Ponadto, powód argumentował, że w niniejszej sprawie zastosowanie
mogły znaleźć w zakresie przedawnienia również przepisy Działu III Ordynacji
podatkowej, bowiem są względniejsze dla strony, a zgodnie z jej art. 68 § 1
zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie
została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym
powstał obowiązek podatkowy. W konsekwencji, jego zdaniem, przedawnienie
ukarania w świetle Ordynacji podatkowej nastąpiło z dniem 31 grudnia 2020 r.
Sąd Najwyższy podejmując uchwałę w niniejszej sprawie przede wszystkim
rozważał zastosowanie zasady lex retro non agit do sposobu określenia terminu
przedawnienia przewidzianego przepisami prawa administracyjnego w związku z
tym, że przywoływany przepis wszedł w życie 31 marca 2020 r., a jego
zastosowanie miałoby nastąpić od 14 marca 2020 r. Sąd Najwyższy wskazuje, że o
ile niedziałanie prawa wstecz nakazuje, „by nie stanowić norm prawnych, które
nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń
(rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo
ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków
prawnych normami tymi przewidzianych (…)” (orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90), to reguła ta nie ma charakteru
absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada
konstytucyjna – np. zasada sprawiedliwości społecznej. W szczególności Trybunał
Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa wstecz wtedy, gdy
nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata (por.
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., K 15/95; wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., K 15/95;
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97).
I NZP 4/24
9
Odstępstwo od zasady lex retro non agit jest dopuszczalne wówczas, gdy
„jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza
od wartości chronionej zakazem retroakcji. Niemniej jednak zasada ta, mimo że nie
została wprost wyrażona w tekście Konstytucji, należy do fundamentalnych
elementów koncepcji państwa prawnego, przyjętej w art. 2 Konstytucji, która
dopuszcza nie tylko odstąpienie w szczególnych okolicznościach od nakazu
wprowadzania zmian do systemu prawnego z zachowaniem odpowiedniej vacatio
legis, ale również odstąpienie od nakazu ochrony praw nabytych. W świetle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w wyjątkowych okolicznościach
dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od zasady lex retro non agit, jeżeli
przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a
jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania
prawa. Dopuszczalność odstępstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zależy
od wagi wartości konstytucyjnych, które badana regulacja prawna ma chronić” (zob.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., K 27/00).
Trybunał Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa
wstecz, gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, w szczególności
jest korzystniejsza dla adresata zgodnie z zasadą wyrażoną premią lex mitior agit
(por. np. ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., na którą
to powinność posługiwania się w prawie administracyjnym zwrócono także uwagę
w orzecznictwie sądów administracyjnych; zob. motywy wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 9 listopada 2017 r., II GSK 143/16 i przywołany tam wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2008 r., II GSK 104/08). Ustawą
względniejszą jest przy tym ustawa, która zastosowana w konkretnej sprawie
przewiduje dla sprawcy najłagodniejsze konsekwencje. Pod uwagę należy brać nie
tylko wysokość kary, ale również inne okoliczności wpływające na tę wysokość.
Zatem, trzeba rozważyć jaką karę organ wymierzyłby lub nałożyłby za
niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu na podstawie nowego prawa,
jaką zaś na podstawie prawa poprzednio obowiązującego. Ocena względności
ustawy powinna zostać dokonana nie tylko wszechstronnie (tj. uwzględniać
wszystkie elementy struktury administracyjnej kary pieniężnej), ale przede
wszystkim powinna być dokonana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej
I NZP 4/24
10
sprawy – tzw. ocena in concreto (zob. A. Cebera, J.G. Firlus [w:] Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka,
Warszawa 2023 r, art. 189(c)).
Na gruncie ustawy zasadniczej rozważa się ten problem w związku
z odpowiedzialnością ściśle karną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z dnia 25 maja 2004 r. dopóki przedawnienie nie nastąpi, z terminu przedawnienia
nie wynikają dla sprawcy żadne prawa, w związku z czym ustawodawca ma prawo
do ich wydłużania, czego nie należy interpretować jako ustawy surowszej
działającej wstecz. Co więcej „zmiana okresu przedawnienia związanego z
odpowiedzialnością karną łączona powinna być przede wszystkim z będącą
elementem prawa karnego polityką karną, a nie z aksjologicznymi podstawami,
których treść wynika z art. 42 ust. 1 Konstytucji” (zob. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., SK 44/03,). Co więcej, z orzecznictwa
Sądu Najwyższego można wyprowadzić wniosek, iż dopuściwszy się czynu
zabronionego obywatel nie może oczekiwać korzyści wynikających z przedawnienia
karalności. Odmienne rozumienie przedawnienia mogłoby bowiem prowadzić do
naruszenia poczucia sprawiedliwości (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 30 stycznia 2024 r., II KK 168/22,). Zatem nawet na gruncie prawa karnego, na
treść którego wpływają zasady gwarancyjne, istota i charakter prawny
przedawnienia są ustalane w powiązaniu z innymi wartościami.
Sąd Najwyższy podziela stanowisko, że wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1
ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach
związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych
chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. 2020. poz. 568) prowadzi do wniosku, że intencją
ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w
odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu
zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia
epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14
marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek
wynikający z tej normy prawnej. Przyjęcie wykładni ograniczającej moc
obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca
I NZP 4/24
11
20202 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy (patrz: wyrok
Naczelny Sąd Administracyjny z 21 marca 2024 r. II GSK 2040/21).
Podobnie w wyroku NSA z 24 lutego 2022 r. (I GSK 1288/21) przyjęto:
„skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2020
r. odsyła do „okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu
epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19” z tą okolicznością wiążąc skutek w
postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami
praw administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy
prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej
regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość
możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z
wcześniejszym faktem „okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego
albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19”, a zwłaszcza brak podstaw
do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z
zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym
obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu
wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stoją
temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów, Dz.U. 2019 poz. 1461). Retrospektywne
wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem „okresu obowiązywania stanu
zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19
pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej
i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego”.
Za niezbędne w tym przypadku Sąd Najwyższy uznał odniesienie się do
istoty sprawy, gdyż chodzi o nałożenie kary pieniężnej, a zatem mamy do czynienia
z problematyką wchodzącą w zakres szeroko rozumianego prawa represyjnego.
Jednocześnie w ślad za obowiązującym w postępowaniach odwoławczych od
decyzji nakładających kary pieniężne wymogiem zapewnienia przedsiębiorcom
odpowiedniego standardu ochrony, Sąd Najwyższy dopuszcza także wykładnię
celowościową i funkcjonalną przepisów prawa regulacyjnego odnoszących się do
samego obowiązku administracyjnego, który sankcjonowany jest karą pieniężną
(zob. uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2016 r., III SZP 4/15; wyroki Sądu
I NZP 4/24
12
Najwyższego: z 5 października 2022 r., I NSKP 2/22; z 1 grudnia 2022 r., I NSKP
20/21; z 13 sierpnia 2023 r., II NSKP 14/23).
W okolicznościach tej sprawy przedsiębiorca zobowiązany był do 31 marca
2017 r. uzyskać i przedstawić do umorzenia świadectwo efektywności
energetycznej, względnie uiścić opłatę zastępczą w wysokości 13.004,07 zł.
Obowiązek wynikający z ustawy nie został przez przedsiębiorcę wykonany za okres
od 1 stycznia do 30 września 2016 r., zaś opłata zastępcza została wniesiona tylko
częściowo, w związku z czym kara wymierzona przedsiębiorcy wyniosła 5.255,25
zł., co w stosunku do osiągniętego w 2021 r. przychodu w wysokości
489 290.000,00zł. nie jest kwotą wygórowaną oraz mieści się w dolnych granicach
wymiaru kary, która może wynosić do 10% przychodu. Zatem w okolicznościach
sprawy kwestią sporną nie jest słuszność nałożonej kary, lecz jedynie
przedawnienie karalności.
Podkreślić trzeba, że kluczowe dla sprawy jest właśnie zaistnienie
przedawnienia karalności lub brak takiego przedawnienia, bowiem ono skutkuje
brakiem podstaw do umorzenia postępowania w kwestii wymierzenia kary
administracyjnej. Zdaniem Sądu Najwyższego Prezes Urzędu Regulacji Energetyki
słusznie przyjął, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia należy liczyć od 14
marca 2020 r., tj. od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego.
Inna interpretacja niweczyłaby skutki prawne regulacji przyjętej na potrzeby stanu
zagrożenia epidemią, które w tym wypadku z natury rzeczy należy traktować
tak samo jak stan epidemii.
Sąd Najwyższy chce podkreślić, że należyte wykonywanie przez
przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na rynku regulowanym
obowiązków wynikających z Prawa energetycznego, powinno być priorytetem
nawet w sytuacjach kryzysowych takich jak stan epidemii czy stan zagrożenia
epidemią, szczególnie w związku z istnieniem licznych osłon socjalnych, które
państwo wówczas zapewniało. Zatem nie wolno wykorzystywać prawa w
sytuacjach kryzysowych dla uniknięcia wykonywania obowiązków publicznych
nałożonych przez Prawo energetyczne na przedsiębiorcę, działającego na
wspomnianym rynku regulowanym. Nie wolno też usprawiedliwiać sytuacjami
kryzysowymi niewykonania przez przedsiębiorcę tych obowiązków względem
I NZP 4/24
13
państwa, bowiem takie zaniechanie sprzeciwia się interesowi publicznemu, tym
bardziej, że przedsiębiorca już przed zaistnieniem sytuacji kryzysowej wiedział
o obowiązku przedstawienia do umorzenia świadectwa efektywności energetycznej,
względnie uiszczenia opłaty zastępczej.
W przedmiotowej sprawie Sąd Apelacyjny winien mieć na uwadze wzgląd
na skutki orzeczenia w kontekście zasady równości przedsiębiorców wobec prawa.
Nie można stawiać w lepszej sytuacji tego przedsiębiorcy, który nie uiścił opłaty, do
uiszczenia której był zobowiązany, wobec przedsiębiorcy, który podobny obowiązek
wykonał. Sąd Najwyższy podejmując uchwałę i wskazując datę, od której należy
liczyć zawieszenie biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie, dodatkowo
zauważa, że Sąd Apelacyjny powinien ocenić całokształt jej okoliczności, granice
minimalnego standardu ochrony podlegające ocenie w kontekście nałożonej kary i
dopełnienia obowiązku administracyjnego. Ocena ta determinowana jest nie tylko
zasadami demokratycznego państwa prawnego, ale także zasadą sprawiedliwości
społecznej.
Sąd Apelacyjny winien zatem ocenić nie tylko okoliczności, ale i skutki
niedopełnienia obowiązku przez przedsiębiorcę oraz możliwość uwolnienia się od
odpowiedzialności. Niedopełnienie obowiązku może być następstwem okoliczności,
za które przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności, np. działanie siły wyższej,
stan wyższej konieczności, czy działanie osób trzecich. Jednak w przedmiotowej
sprawie powód nie kwestionuje faktu nałożenia kary pod względem jej słuszności
ani też jej wysokości.
W ocenie Sądu Najwyższego argument przedawnienia, jako jedyna
przesłanka skutkująca uwolnieniem się przez przedsiębiorcę od wykonania
obowiązku, który winien być dopełniony zgodnie z przepisami Prawa
energetycznego, w niniejszej sprawie nie jest wystarczającym argumentem na
rzecz uwolnienia się od odpowiedzialności, bowiem narusza interes publiczny oraz
pozostaje w sprzeczności z zasadami słuszności.
W konsekwencji Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że zastosowanie
przedawnienia w niniejszej sprawie nie może być usprawiedliwione okolicznościami,
a zastosowana kara jest zgodna z dyrektywami jej wymiaru, tj. adekwatnością,
proporcjonalnością i słusznością. W konsekwencji, oceniając karę jako adekwatną
I NZP 4/24
14
do stopnia naruszenia obowiązku wynikającego z Prawa energetycznego i
proporcjonalną do dochodu przedsiębiorcy, należy uznać za słuszną z punktu
widzenia interesu publicznego, co pozwala stwierdzić, że nie ma podstaw do
zwolnienia przedsiębiorcy z obowiązku jej uiszczenia do budżetu państwa
w związku z przedawnieniem.
Przyjęcie wykładni, która ogranicza wydłużenie okresu przedawnienia
przewidzianego przepisami prawa administracyjnego o liczbę dni liczonych od dnia
wejścia w życie omawianego przepisu, tj. od 20 marca 2020 r., a nie od dnia
wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia
epidemicznego tj. 14 marca 2020 r., stanowiłaby zaprzeczenie racjonalności
ustawodawcy, gdyż ten wyraźnie dążył do przedłużania terminów prawa
administracyjnego, które upływały w czasie trwania epidemii lub stanu zagrożenia
epidemicznego. Z tą interpretacją wiąże się nieodłącznie funkcja wprowadzonej
regulacji, bowiem miał miejsce najpierw stan zagrożenia epidemią, a potem stan
epidemii, które znacząco wpłynęły na sposób funkcjonowania administracji
publicznej ograniczając możliwości jej sprawnego działania z przyczyn
niezależnych od tych instytucji. Wobec nadzwyczajnych stanów zagrożenia
epidemią i stanu epidemii, uznanie, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary
administracyjnej, której przyczyną było niewywiązanie się przez przedsiębiorcę z
niekwestionowanego obowiązku uiszczenia opłaty zastępczej jeszcze przed stanem
zagrożenia epidemią lub stanem epidemii, stałoby w sprzeczności z interesem
publicznym.
Organ administracji publicznej (Prezes URE) działa w interesie publicznym i
wykonuje obowiązki nałożone na niego mocą przepisów Prawa energetycznego
także w okresie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, które to
jednak stany powodują niezależne od niego ograniczenia w pracy urzędu.
Zaistnienie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii nie może jednak
doprowadzić do nieuzasadnionego uniknięcia uiszczenia kary administracyjnej
przez przedsiębiorcę, działającego na rynku regulowanym, który w sposób
sprzeczny z obowiązującym prawem nie spełnił obowiązku przedstawienia do
umorzenia świadectwa efektywności energetycznej, bowiem takie działanie
sprzeciwia się zasadom słuszności.
I NZP 4/24
15
Mając powyższe na uwadze, podjęto uchwałę jak na wstępie.
Elżbieta Karska Krzysztof Wiak Paweł Wojciechowski
JW.
[r.g.]
