I NZ 37/24
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Janusz Niczyporuk
Dnia 5 lutego 2025 r.
w sprawie z wniosku E. S.A.
o wszczęcie postępowania,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw
Publicznych w dniu 5 lutego 2025 r.,
zażalenia skarżącego na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie VII
Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej z dnia 22 lipca 2024 r., sygn. akt
VII AGz 759/23,
oddala zażalenie.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny w Warszawie VII Wydział Gospodarczy i Własności
Intelektualnej (dalej: „Sąd Apelacyjny”) postanowieniem z 22 lipca 2024 r.,
VII AGz 759/23 (VII WSC 128/24) odrzucił jako niedopuszczalną skargę kasacyjną
E. S.A. w W. (dalej: „powód”) od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
20 marca 2024 r., VII AGz 759/23.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wskazał, że postanowieniem
z 20 marca 2024 r., VII AGz 759/23 Sąd ten oddalił zażalenie powoda
na postanowienie Sądu Okręgowego Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w Warszawie z 6 września 2023 r., XVII Amz 63/22, którym oddalono zażalenie
na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej również: „organ”
lub „Prezes URE”) z 5 listopada 2021 r., znak sprawy […] odmawiające wszczęcia
I NZ 37/24
2
postępowania w sprawie z wniosku o zwrot nadpłaty z oprocentowaniem w
związku z nienależną zapłatą kary pieniężnej (dalej: „postanowienie” lub
„zaskarżone postanowienie”).
Uzasadniając podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej Sąd Apelacyjny
wyjaśnił, że zgodnie z art. 3981 § 1 k.p.c., od wydanego przez sąd drugiej instancji
prawomocnego wyroku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu
albo umorzenia postępowania kończącego postępowanie w sprawie, strona,
Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka
może wnieść skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, chyba że przepis
szczególny stanowi inaczej. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga kasacyjna
jest dopuszczalna tylko w przypadku zaskarżenia prawomocnego wyroku
lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania
kończących postępowanie. W sprawach z zakresu regulacji energetyki skarga
kasacyjna jest zatem dopuszczalna (niezależnie od wartości przedmiotu
zaskarżenia), jeśli przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie kończące
postępowanie, wydane przez sąd drugiej instancji (po rozpoznaniu apelacji
od wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów) oraz postanowienie sądu
drugiej instancji wydane na skutek rozpoznania zażalenia w przedmiocie
odrzucenia odwołania albo umorzenia postępowania, kończącego postępowanie
w sprawie. W ocenie Sądu Apelacyjnego wskazane w skardze kasacyjnej
orzeczenie do żadnej z tych kategorii nie należało. Jego przedmiotem było bowiem
oddalenie zażalenia na postanowienie Sądu Okręgowego Sądu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania
o zwrotu nadpłaty w związku z nienależną zapłatą kary pieniężnej.
Rzeczone postanowienie nie było zatem wyrokiem, nie rozstrzygało merytorycznie
sprawy określonej we wniosku, nie było także postanowieniem odrzucającym
odwołanie, zażaleniem oraz postanowieniem umarzającym postępowanie.
Sąd Apelacyjny wyjaśnił następnie, że zaskarżone postanowienie miało charakter
formalnoprawny (procesowy, wpadkowy), na które przysługiwało zażalenie,
rozstrzygane przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem.
Nie było więc rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym. Takie bowiem
przybiera formę decyzji, od której przysługuje odwołanie rozpoznawane
I NZ 37/24
3
przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem, od którego przysługuje
apelacja do sądu drugiej instancji, a następnie skarga kasacyjna
do Sądu Najwyższego. To odwołanie pełni więc w tym wypadku funkcję pozwu,
nie zaś składanego do Prezesa URE wniosku mającego zainicjować postępowanie
przed tym organem. Z tego względu w ocenie Sądu Apelacyjnego nieprzekonujące
były wywody powoda, który dopatrywał się w tym zakresie podobieństwa
do odrzucenia pozwu. Sąd Apelacyjny wyjaśnił następnie, że o dopuszczalności
skargi kasacyjnej decyduje sposób rozpoznania środka prawnego kierowanego
do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie do organu. Oddalenie
przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżonego zażalenia nie było
zatem strukturalnie i funkcjonalnie tożsame z odrzuceniem pozwu.
Biorcą pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności Sąd Apelacyjny
stwierdził, że od zaskarżonego postanowienia skarga kasacyjna nie przysługiwała
i jako niespełniająca wymagań określonych w art. 3984 § 1 k.p.c. podlegała
odrzuceniu.
Powód pismem z 12 sierpnia 2024 r. wniósł zażalenie na postanowienie
Sądu Apelacyjnego z 22 lipca 2024 r., VII AGz 759/23 (VII WSC 128/24)
o odrzuceniu skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie
VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej z 20 marca 2024 r.,
VII AGz 759/23, którym Sąd ten oddalił zażalenie powoda na postanowienie
Sądu Okręgowego w Warszawie z 6 września 2023 r., XVII Amz 63/22,
którym Sąd Okręgowy oddalił zażalenie powoda na postanowienie Prezes URE
o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia i zwrotu
nadpłaconej kary pieniężnej wraz z oprocentowaniem.
Powód zaskarżył postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie
art. 3986 § 2 k.p.c. w zw. z art. 3981 § 1 k.p.c., poprzez błędne uznanie, że skarga
kasacyjna nie przysługiwała od postanowienia Sądu Apelacyjnego oddalającego
zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego oddalającego zażalenie
na postanowienie Prezesa URE o odmowie wszczęcia postępowania, mimo że
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania należało traktować
jako równoważne postanowieniu o odrzuceniu pozwu, a wniosek o zainicjowanie
takiego postępowania należało uznać za tożsamy z pozwem, w konsekwencji
I NZ 37/24
4
czego skargę kasacyjną należało uznać za dopuszczalną.
Biorąc pod uwagę powyższe, powód wniósł o:
1) uchylenie w całości postanowienia Sądu Apelacyjnego z 22 lipca 2024 r.,
VII AGz 759/23 (VII WSC 128/24) o odrzuceniu skargi kasacyjnej
ewentualnie;
2) uchylenie w całości postanowienia Sądu Apelacyjnego z 22 lipca 2024 r.,
VII AGz 759/23 (VII WSC 128/24) o odrzuceniu skargi kasacyjnej
i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając odwołanie powód przedstawił argumenty na poparcie
podniesionych zarzutów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3941 k.p.c., na postanowienie sądu drugiej instancji
odrzucające skargę kasacyjną przysługuje zażalenie do Sądu Najwyższego.
Podstawą postanowienia sądu drugiej instancji odrzucającego skargę kasacyjną
jest art. 3986 § 2 k.p.c., przewidujący w szczególności odrzucenie skargi kasacyjnej
która jest niedopuszczalna. W zakresie pojęcia niedopuszczalności skargi
kasacyjnej mieszczą się m.in. sytuacje takie jak skarga kasacyjna wniesiona
od orzeczenia sądu drugiej instancji, w stosunku do którego skarga kasacyjna
na mocy ustawy nie przysługuje.
Zgodnie natomiast z art. 3981 § 1 k.p.c. skarga kasacyjna może zostać
wniesiona przez stronę lub inny podmiot uprawniony, od wydanego przez sąd
drugiej instancji prawomocnego wyroku lub postanowienia w przedmiocie
odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowanie
w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W sprawach dotyczących
zaskarżenia decyzji i postanowień Prezesa URE dopuszczalność wniesienia skargi
została uregulowana w sposób szczególny jedynie przez uniezależnienie jej
od wartości przedmiotu zaskarżenia (art. 47956 § 2 k.p.c.)
W postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki skarga
kasacyjna przysługuje zatem od każdego wyroku, kończącego postępowanie
w sprawie, wydanego przez sąd drugiej instancji po rozpoznaniu apelacji od wyroku
I NZ 37/24
5
Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, niezależnie od wartości przedmiotu
zaskarżenia. Skarga kasacyjna jest też dopuszczalna od postanowień sądu drugiej
instancji w przedmiocie odrzucenia odwołania albo umorzenia postępowania,
kończących postępowanie w sprawie (zob. postanowienia Sądu Najwyższego:
z 9 grudnia 2020 r., I NSZ 40/20; z 7 czerwca 2005 r., III SZ 6/05).
Dopuszczalność skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z 22 lipca 2024 r., VII AGz 759/23 uzależniona jest więc od tego, czy orzeczenie to
mieści się w jednej z kategorii orzeczeń wymienionych w art. 3981 § 1 k.p.c., a więc,
czy może zostać zakwalifikowane jako (1) „wyrok kończący postępowanie
w sprawie” lub (2) „postanowienie w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia
postępowania” (jak twierdzi powód). W związku z tym uznał, że zaskarżone skargą
kasacyjną postanowienie Sądu Apelacyjnego z 22 lipca 2024 r., VII AGz 759/23
(VII WSC 128/24) dotyczyło postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,
które w jego ocenie należy traktować jako równoważne postanowieniu o odrzuceniu
pozwu, a zatem Sąd Apelacyjny niesłusznie uznał za niedopuszczalne
jego zaskarżenie skargą kasacyjną.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że Sąd Najwyższy wyjaśniał
już, że zażalenie na postanowienie Prezesa URE jest szczególnym środkiem
prawnym. Nie jest to zażalenie w rozumieniu art. 141 k.p.a., ponieważ nie otwiera
drogi do odwoławczego postępowania administracyjnego. Nie jest to również
zażaleniem w rozumieniu art. 394 – 3942 k.p.c., skoro nie służy na postanowienie
sądu pierwszej albo drugiej instancji. Zażalenie to, jak i odwołanie od decyzji
Prezesa URE, jest szczególnym środkiem prawnym, który trzeba traktować
jak środek inicjujący postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji
i Konsumentów o zmianę w całości lub w części decyzji albo postanowienia.
Pismo zawierające zażalenie ma więc charakter analogiczny do pozwu. Z kolei
postępowanie sądowe wszczęte zażaleniem jest pierwszoinstancyjnym
postępowaniem rozpoznawczym, a nie postępowaniem odwoławczym w stosunku
do postępowania administracyjnego (tak Sąd Najwyższy w uchwale z 12 stycznia
2006 r., III SZP 5/05; zob. też uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z 5 października 2004 r., III SZP 1/04 oraz postanowienia Sądu Najwyższego:
z 4 listopada 2020 r., I NSZ 32/20 oraz I NSZ 41/20; z 9 grudnia 2020 r.,
I NZ 37/24
6
I NSZ 34/20 oraz I NSZ 40/20).
Sąd Najwyższy podziela też wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie pogląd,
że z przepisów k.p.c. nie wynika wprost, w jakiej formie powinno zapaść
rozstrzygnięcie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznającego
zażalenie na postanowienie Prezesa URE. Zastosowane w tej sytuacji muszą
zostać zatem ogólne zasady dotyczące postępowania przed sądem pierwszej
instancji. K.p.c. przewiduje dla orzeczeń merytorycznych w procesie postać wyroku.
Wyrokiem sąd orzeka o przedmiocie procesu, czyli o roszczeniu zgłoszonym
przez powoda w powództwie, wypowiadając się o jego zasadności
lub bezzasadności roszczenia. Należy mieć jednak na uwadze, iż sąd może wydać
wyrok jedynie w przypadkach wyraźnie przewidzianych w przepisach ustawy.
Natomiast zgodnie z art. 354 k.p.c., jeżeli k.p.c. nie przewiduje wydania wyroku
lub nakazu zapłaty, sąd wydaje postanowienie. Orzeczenie sądu ma zatem postać
postanowienia, jeżeli nie jest wymagane wydanie wyroku. Skoro k.p.c. nie wymaga
wydania wyroku w sprawie zażalenia na postanowienie Prezesa URE, to właściwe
jest wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Przemawia za tym również
okoliczność, iż zażalenie na postanowienie Prezesa URE nie jest pozwem,
choć jak wynika to z powołanego wcześniej orzecznictwa Sądu Najwyższego,
jego wymogi formalne są do pozwu zbliżone. Stanowisko to jest zgodne z zasadą,
według której właściwą formą rozstrzygania w procesie cywilnym zażaleń, w tym
zażaleń na postanowienia organu antymonopolowego lub organów regulacyjnych,
jest forma postanowienia. W przeciwnym razie, wynikające między innymi
z art. 47957 oraz art. 47966 k.p.c. rozróżnienie między odwołaniem od decyzji
Prezesa Urzędu, które jest odpowiednikiem pozwu, a zażaleniem
na jego postanowienie, utraciłoby sens (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 8 marca
2006 r., III SZP 1/06; postanowienia Sądu Najwyższego: z 21 września 2006 r.,
II PZ 33/06; z 4 listopada 2020 r., I NSZ 32/20 oraz I NSZ 41/20; z 9 grudnia 2020 r.,
I NSZ 34/20 oraz I NSZ 40/20).
Na gruncie procesu cywilnego regułą jest zatem, że wydanie wyroku
(art. 316 § 1 k.p.c.) zastrzeżone jest wyłącznie dla orzeczeń rozstrzygających
sprawę pod względem merytorycznym (co do istoty sporu). Postanowienie jest
zaś formą mniej solenną niż wyrok, przeznaczoną do rozstrzygania kwestii
I NZ 37/24
7
dotyczących samego postępowania oraz wszelkich zagadnień wpadkowych,
powstałych w toku postępowania sądowego. K.p.c. nie zawiera definicji
postanowienia, lecz posługuje się negatywnym określeniem, wskazując,
że wszelkie orzeczenia, które nie są wyrokami lub nakazami zapłaty,
należy wydawać w postaci postanowienia (por. T. Ereciński [w:] P. Grzegorczyk,
J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, T. Ereciński, Kodeks postępowania
cywilnego. Komentarz. Tom II. Postępowanie rozpoznawcze, wyd. V,
Warszawa 2016, art. 354, zob. też postanowienia Sądu Najwyższego:
z 28 października 2020 r., I NSZ 37/20; z 4 listopada 2020 r., I NSZ 5/20,
I NSZ 15/20, I NSZ 31/20 oraz I NSZ 36/20; z 15 listopada 2020 r., I NSZ 12/20;
z 9 grudnia 2020 r., I NSZ 23/20 oraz I NSZ 33/20).
W przedmiotowej sprawie podstawy do wydania wyroku nie można jednak
dopatrywać się w treści art. 316 § 1 k.p.c., ponieważ przedmiotem postanowienia
Sądu Apelacyjnego była kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania
z wniosku o zwrot nadpłaty z oprocentowaniem w związku z nienależną zapłatą
kary pieniężnej, a więc kwestia formalna (procesowa). Powód wywiódł wprawdzie,
że kolejno zaskarżone rozstrzygnięcie miało walor pozwu, a więc w istocie wymiar
merytoryczny, a nie wpadkowy, ponieważ zażalenie przez niego złożone
wszczynało postępowanie i zmierzało do rozstrzygnięcia istoty sprawy,
a mianowicie kwestii zwrotu kwoty nadpłaty w wysokości 634 225,41 zł
wraz z oprocentowaniem od 12 sierpnia 2021 r. do dnia zapłaty, gdzie powołał się
on przy tym na przepisy art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 75 § 1 oraz art. 78
§ 1 w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 oraz art. 78a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm.;
dalej: „o.p.”). W związku z tym Powód wywiódł, biorąc pod uwagę charakter
postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak również specyfikę
postępowania hybrydowego uregulowanego przepisami działu IVc tytułu VII księgi
pierwszej k.p.c., że od postanowienia Sądu Apelacyjnego kończącego
postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, a więc w istocie
odrzucenia pozwu, przysługiwała skarga kasacyjna.
Odnosząc się do powyższego należy jednak podkreślić zdaniem
Sądu Najwyższego, że Prezes URE odmówił wszczęcia postępowania
I NZ 37/24
8
na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie Prezesa URE zapadło w formie
postanowienia i była to forma prawidłowa. Prezes URE zdecydował w ten sposób
o formalnych podstawach do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego
(art. 61a § 1 k.p.a.), nie orzekał natomiast merytorycznie w przedmiocie wniosku
o zwrot nadpłaty. Należy nadto zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia
istnienia nadpłaty jest odrębnym postępowaniem i jak każde postępowanie wymaga
od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym wystąpiła strona
postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny i czy takie uprawnienie
mu przysługuje. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia istnienia nadpłaty
wymaga zatem wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej,
czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jej istnienie.
Organ zobligowany jest do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym wniosek
kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania (tzw. „wstępny etap”), a stosownie
do art. 61a k.p.a., gdy wniosek został wniesiony przez podmiot nie będący stroną
wydawane jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek
dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r.,
II GSK 347/11). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane
w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego,
a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku WSA w Poznaniu z 6 września
2012 r., IV SA/Po 332/12). Skoro wszczęcie postępowania – co do zasady –
powinno zostać poprzedzone formalnoprawną oceną możliwości jego faktycznego
zakończenia ewentualnym wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty wobec
legitymowanego podmiotu, oznacza to, że ocena istnienia interesu prawnego
we wszczęciu postępowania administracyjnego ma charakter formalnoprawny.
Ponadto za formalnym charakterem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia
postępowania administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego przemawia
także okoliczność, że w świetle art. 61a § 2 k.p.a. tego rodzaju rozstrzygnięcie
zapada w formie postanowienia, która to forma, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a.,
zarezerwowana jest dla rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii formalnych,
nie zaś dla rozstrzygania meritum sprawy (zob. postanowienia Sądu Najwyższego:
z 28 października 2020 r., I NSZ 37/20; z 4 listopada 2020 r., I NSZ 5/20,
I NZ 37/24
9
I NSZ 15/20, I NSZ 31/20 oraz I NSZ 36/20; z 15 listopada 2020 r., I NSZ 12/20;
z 9 grudnia 2020 r., I NSZ 23/20 oraz I NSZ 33/20). Czysto procesowy charakter
postanowienia wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. nigdy nie budził żadnych
wątpliwości w orzecznictwie (wyroki NSA z: 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12;
8 marca 2017 r., II OSK 2600/16; 12 lutego 2019 r., I OSK 2122/18; 15 lipca
2020 r., I OSK 2951/19). W takiej sytuacji brak jest zatem jakichkolwiek podstaw
do uznania, że postanowienie Prezesa URE w przedmiocie odmowy wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia istnienia nadpłaty stanowiło rozstrzygnięcie
co do istoty sprawy.
Sąd Najwyższy przychyla się także do wyrażonego w orzecznictwie
stanowiska, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów
regulacyjnych ustawodawca wyraźnie rozróżnił odwołanie od decyzji
oraz odwołanie od zażalenia na postanowienie wydawane przez organ.
Jeżeli rozstrzygnięcie ma charakter formalnoprawny (procesowy, wpadkowy),
to przysługuje na nie zażalenie, które jest rozstrzygane przez Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów postanowieniem, a jeżeli rozstrzygnięcie ma charakter
merytoryczny (co do istoty sprawy), to przybiera formę decyzji, od której przysługuje
odwołanie rozstrzygane przez sąd wyrokiem. Trafnie więc Sąd Okręgowy
rozstrzygnął zażalenie na postanowienie Prezesa URE postanowieniem.
Konsekwentnie i słusznie Sąd Apelacyjny rozstrzygnął zażalenie na postanowienie
Sądu Okręgowego również w formie postanowienia (zob. postanowienia
Sądu Najwyższego: z 4 listopada 2020 r., I NSZ 32/20 oraz I NSZ 41/20;
z 9 grudnia 2020 r., I NSZ 34/20 oraz I NSZ 40/20).
Z tych względów zażalenie podlegało oddaleniu na podstawie art. 39814 k.p.c.
w związku z art. 3941 § 3 k.p.c.
[SOP]
[a.ł]
I NZ 37/24
10
