I NSP 195/25
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 2 lipca 2025 r.
Prezes SN Krzysztof Wiak (przewodniczący)
SSN Joanna Lemańska (sprawozdawca)
SSN Aleksander Stępkowski
w sprawie ze skargi J. Ł.
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
w postępowaniu przed Sądem Apelacyjnym w Katowicach w sprawie
o sygn. V ACa 440/24,
z udziałem Skarbu Państwa - Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w
dniu 2 lipca 2025 r.,
odracza rozpoznanie skargi i przedstawia do rozstrzygnięcia
składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następujące
zagadnienie prawne:
„Czy określony w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004
r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej
zwłoki (Dz.U. 2023, poz. 1725), sposób stwierdzenia przewlekłości
- jako polegający na ustaleniu, czy „postępowanie zmierzające do
wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie
trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych
okoliczności faktycznych i prawnych” - wymaga, by sąd
uwzględnił z mocy prawa łączny dotychczasowy czas
I NSP 195/25
2
postępowania objętego skargą, od chwili jego wszczęcia do
chwili jej rozpoznania (względnie zakończenia postępowania,
jeżeli nastąpiło wcześniej), niezależnie od tego, na jakim etapie
postępowania skarga została wniesiona?”.
(k.b.)
Joanna Lemańska Krzysztof Wiak Aleksander Stępkowski
UZASADNIENIE
Pismem z 24 marca 2025 r. (data nadania) J. Ł. (dalej: Skarżący), wniósł do
Sądu Najwyższego – za pośrednictwem Sądu Apelacyjnego w Katowicach – skargę
na przewlekłość w postępowaniu sądowym toczącym się przed Sądem
Apelacyjnym w Katowicach pod sygn. V ACa 440/24. Wskazując, że w
przedmiotowym postępowaniu doszło do nieuzasadnionej zwłoki, Skarżący
domagał się zasądzenia na swoją rzecz od Skarbu Państwa kwoty 20 000 zł oraz
wydania Sądowi Apelacyjnemu w Katowicach zalecenia zakończenia sprawy
objętej skargą w terminie 2 miesięcy od rozpoznania skargi. Wniósł również o zwrot
kosztów postępowania skargowego.
Skarga została złożona w postępowaniu zainicjowanym pozwem
z 27 stycznia 2014 r. (data prezentaty).
Z uzasadnienia skargi wynika, że akta powyższej sprawy apelacyjnej zostały
przekazane do Sądu Apelacyjnego w Katowicach w marcu 2024 r. Akta sprawy
zostały zarejestrowane pod sygn. V ACa 440/24. Skarżący podkreślił przy tym, że
niniejsza sprawa z jego udziałem toczy się już 11 lat. W konsekwencji, zdaniem
Skarżącego, biorąc pod uwagę całość przedmiotowego postępowania, doszło do
jego przewlekłości.
Prezes Sądu Apelacyjnego w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł
o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I NSP 195/25
3
1. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu
przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym
bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz.U. 2023, poz. 1725, dalej: „ustawa o
skardze na przewlekłość”), strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w
postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające
do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to
konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej
niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej
wykonania orzeczenia sądowego.
Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość wprowadza ustawową
definicję przewlekłości postępowania. Zgodnie z brzmieniem tego unormowania jest
nią sytuacja, w której verba legis postępowanie zmierzające do wydania
rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne
dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to
konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania
orzeczenia sądowego.
Na gruncie powołanego przepisu wątpliwości budzi, czy sąd orzekający w
przedmiocie skargi - badając czy „postępowanie zmierzające do wydania
rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne
dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych” - zobowiązany jest
z mocy prawa do wzięcia pod uwagę czasu trwania całego postępowania w danej
sprawie (z uwzględnieniem wszystkich jego etapów), czy też jedynie długości
trwania sprawy na danym jej etapie, zwłaszcza, jeżeli żądanie wnoszącego skargę
zawęża ramy czasowe oceny przewlekłości jedynie do danego fragmentu
postępowania objętego skargą.
Z jednej strony możliwa jest bowiem interpretacja, zgodnie z którą sąd
orzekający w przedmiocie skargi przy ocenie, czy doszło w sprawie do
przewlekłości, jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę czasu trwania całego
postępowania w sprawie, a nie jedynie długości trwania sprawy na jej danym etapie
(badanie pełne). Innymi słowy, dokonując oceny, czy w danej sprawie doszło do
I NSP 195/25
4
przewlekłości postępowania, sąd każdorazowo musi uwzględniać łączny
dotychczasowy czas trwania postępowania od chwili jego wszczęcia do chwili
rozpoznania skargi (względnie zakończenia postępowania, jeżeli nastąpiło
wcześniej), niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona.
Z drugiej strony praktyka orzecznicza wskazuje, że dominującym
stanowiskiem jest obecnie tzw. fragmentaryzacja w podejściu do badania
przewlekłości, manifestująca się przy określaniu ram czasowych istotnych dla
oceny zaistnienia przewlekłości postępowania w analizie wyłącznie danego etapu
postępowania (zgodnie z żądaniem wnoszącego skargę).
2. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kierunku wykładni art. 2 ust. 1
ustawy o skardze na przewlekłość, zmierzającego do uznania, że dokonując oceny,
czy w danej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, sąd każdorazowo musi
uwzględniać łączny dotychczasowy czas postępowania od chwili jego wszczęcia
do chwili rozpoznania skargi (względnie zakończenia postępowania, jeżeli nastąpiło
wcześniej), niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, wskazać
należy, że przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o skardze
na przewlekłość w istocie oznacza na gruncie normatywnym to samo co przewlekłe
postępowanie. Skoro bowiem przewlekłością postępowania nazywany jest stan, w
którym dane postępowanie trwa za długo, to oczywiste jest, że punktem odniesienia
jest to postępowanie (nawet jeśli częściowo prowadzone było starannie i
terminowo), a nie wyłącznie te jego okresy, które trwały dłużej niż powinny.
Za taką interpretacją przewlekłości postępowania na gruncie art. 2 ust. 1
ustawy o skardze na przewlekłość przemawia przede wszystkim treść art. 2 ust. 2
zd. 2 ustawy o skardze na przewlekłość, który przewiduje, że dokonując oceny, czy
w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, uwzględnia się łączny
dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi,
niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona. Wskazanie na
łączny czas postępowania implikuje, że granicami verba legis przewlekłości
postępowania są właśnie granice określone w art. 2 ust. 2 zd. 2 ustawy o skardze
na przewlekłość.
Za przyjęciem konieczności pełnego badania przewlekłości postępowania,
przemawiają również standardy wypracowane w orzecznictwie strasburskim i
I NSP 195/25
5
konieczność interpretowania przepisów ustawy o skardze na przewlekłość przez
pryzmat orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPCz).
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w procesie wykładni przepisów ustawy o skardze
na przewlekłość postępowania pierwszoplanowe znaczenie ma kontekst
prawnomiędzynarodowy dotyczący instytucji skargi na przewlekłość. Należy
bowiem mieć na uwadze, że skarga została wprowadzona do polskiego porządku
prawnego w celu realizacji wynikającego z art. 6 ust. 1 w zw. z 13 Konwencji o
ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4
listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.; dalej: Konwencja)
obowiązku zapewnienia uczestnikom postępowania środka, który umożliwiłby
skuteczne podnoszenie naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym
terminie przed organami (sądami) krajowymi (szerzej por. np. M. Wąsek-Wiaderek
[w:] E. H. Morawska, Polska przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.
Sprawy wiodące: sprawa Kudła przeciwko Polsce z 2000 r., Warszawa 2019, s. 161
i nast.). Kwestia ta wydaje się kluczowa, gdyż źródłem obowiązku zapewnienia
skutecznej ochrony prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie są właśnie
unormowania konwencyjne. Tym samym, implikuje to określone konsekwencje na
gruncie prawa krajowego. W zgodzie z hierarchią źródeł prawa umowa
międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma
pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91
ust. 2 Konstytucji RP). Co jednak istotniejsze, z obowiązku przestrzegania
wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które jest
częścią obowiązującego porządku prawnego, wynika przede wszystkim powinność
dokonywania wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym (P.
Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023,
art. 9, t. 3).
W kontekście ustawy o skardze na przewlekłość postępowania wymaga
jednocześnie podkreślenia, że ustawodawca wprost wprowadza podstawę prawną
do interpretowania przepisów ustawy o skardze na przewlekłość przez pryzmat
orzecznictwa ETPCz. Chodzi tu mianowicie o art. 1 ust. 3 tej ustawy, który wprost
przewiduje, że unormowania ustawy stosuje się zgodnie ze standardami
I NSP 195/25
6
wynikającymi z Konwencji. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30
listopada 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2103).
W uzasadnieniu do projektu tej ustawy stwierdzono, że ustawę stosuje się
zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji o ochronie praw człowieka i
podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z
1993 r. poz. 284, z późn. zm.). Wprowadzenie bezpośredniego odwołania do
przepisów Konwencji w treści ustawy ma na celu podkreślenie, że ustawa ma być
stosowana z uwzględnieniem jej wymogów (Sejm VIII kadencji, Druk sejmowy nr
851, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa
strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym
lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez
nieuzasadnionej zwłoki oraz niektórych innych ustaw, uzasadnienie s. 2).
Powyższe oznacza, że efektywność skargi na przewlekłość wymaga
przyjęcia na poziomie krajowym takich metod wykładni unormowań ją regulujących,
które zagwarantują, że sposób funkcjonowania skargi będzie zgodny ze
standardami wypracowanymi przez Trybunał strasburski. Rodzi to zatem
konieczność uwzględnienia standardów wypracowanych w orzecznictwie ETPCz
dotyczących sposobu oceny zaistnienia przewlekłości postępowania w sprawie w
rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji oraz w przypadku realizacji przez skargę funkcji
kompensacyjnej, uwzględnienia także standardów dotyczących orzekania
adekwatnej rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w
rozsądnym terminie. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie, że te dwie kluczowe
kwestie mogłyby być oceniane na poziomie krajowym (w granicach oczywiście
dozwolonego marginesu uznania) radykalnie odmiennie i na niekorzyść jednostki
i nie byłoby to sprzeczne z Konwencją i jej rozumieniem przez ETPCz.
W kontekście powyższego wymaga zatem podkreślenia, że w orzecznictwie
strasburskim ugruntowane jest podejście wskazujące, że cezurą początkową w
badaniu okresu przewlekłości postępowania jest jego wszczęcie, rozumiane jako
zainicjowanie postępowania w sprawie (a nie na danym etapie tej sprawy). Niekiedy,
jak w sprawach karnych, może to wymagać wzięcia pod uwagę także okresu
postępowania, który nie toczył się przed sądem (por. W. Jasiński [w:] E. H.
I NSP 195/25
7
Morawska, Polska…, s. 122-123). Także w sprawach cywilnych może dojść do
zbliżonej sytuacji, jeżeli dostęp do sądu warunkowany jest wydaniem decyzji przez
organy administracji. Kwestia cezury początkowej w badaniu przewlekłości
postępowania nie budzi kontrowersji w orzecznictwie strasburskim (por. np. Guide
on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Right to a fair trial
(criminal limb), s. 66 - https://ks.echr.coe.int/web/echr-ks/article-6-criminal; Guide
on Article 6 of the European Convention on Human Rights. Right to a fair trial (civil
limb), s. 125-126 - https://ks.echr.coe.int/web/echr-ks/article-6-civil).
W odniesieniu do cezury końcowej należy zauważyć, że „jest to moment, w
jakim definitywnie rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach uczestnika
postępowania. Trybunał strasburski konsekwentnie zatem wskazuje, że w toku
dokonywanej oceny uwzględnić należy wszelkie stadia postępowania, nie
wyłączając tych toczących się po wniesieniu nadzwyczajnych środków zaskarżenia.
W zależności zatem od krajowych rozwiązań prawnych może to oznaczać, że nie
tylko etap postępowania przed sądem odwoławczym, ale także np. kasacyjnym, jak
również sądem konstytucyjnym, o ile jest on władny wpłynąć bezpośrednio na
rozstrzygnięcie danej sprawy. ETPCz nie utożsamia zatem ostatecznego
rozstrzygnięcia (final judgment) z prawomocnością decyzji procesowej, ale bierze
pod uwagę to, czy w toku postępowania definitywnie rozstrzygnięto o prawach i
obowiązkach uczestnika postępowania (W. Jasiński [w:] E. H. Morawska, Polska…,
s. 123-124. Tak też: P. Hofmański, A. Wróbel [w:] L. Garlicki (red.), Konwencja o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 1-18, t. 1,
Warszawa 2010, s. 376). Powyższy wniosek płynący z orzecznictwa ETPCz
formułowany jest zresztą nie tylko w polskiej literaturze fachowej (por. M. Viering
[w:] P. van Dijk, F. van Hoof, A. van Rijn, L. Zwaak (red.), Theory and Practice of
the European Convention on Human Rights, Antwerpia-Oksford 2006, S. Trechsel,
Human Rights in Criminal Proceedings, Oxford 2006, s. 438, R. White, C. Ovey,
Jacobs, White & Ovey. The European Convention on Human Rights, Oxford 2010,
s. 273, P. Leach, Taking a Case to the European Court of Human Rights, Oxford
2011, s. 287, N. Mole, C. Harby, The right to a fair trial. A guide to the
implementation of Article 6 of the European Convention on Human Rights, s. 25 -
http://www.coe.int/en/web/human-rights-rule-of-law/human-rights-handbooks, D.
I NSP 195/25
8
Vitkauskas, G. Dikov, Protecting the right to a fair trial under the European
Convention on Human Rights, Strasburg 2012, s. 74 oraz cytowane w powyższych
publikacjach orzecznictwo).
Przykładowo można w omawianym kontekście wskazać na sprawę Jarmuż
przeciwko Polsce (wyrok ETPCz z 13 czerwca 2019, skarga nr 63696/12), w której
wprost stwierdzono, że okres postępowania, który został przez Trybunał strasburski
wzięty pod uwagę do oceny zaistnienia przewlekłości postępowania obejmował
postępowanie kasacyjne przed Sądem Najwyższym (por. § 13 i 33). W wyroku zaś
w sprawie Zborowski przeciwko Polsce (wyrok ETPCz z 26 marca 2020 r., skarga
nr 72950/13) ETPCz odniósł się do kwestii prawidłowości oceny przewlekłości
postępowania, w której za datę końcową przyjmuje się termin uprawomocnienia się
orzeczenia. Wskazał, że „wykluczenie okresów, w których sprawę rozpoznawano
na najwyższym szczeblu krajowym, z całkowitej długości postępowania
uwzględnianej przez Trybunał byłoby sprzeczne z dotychczas prezentowanym
przez Trybunał podejściem w tym zakresie” (§ 36).
W powyższym świetle nie może zatem budzić wątpliwości, że ramy czasowe
wymagające uwzględnienia z perspektywy oceny przewlekłości postępowania w
orzecznictwie strasburskim obejmują postępowanie od jego wszczęcia do
definitywnego zakończenia. Oczywiście należy uwzględnić w omawianym
kontekście realia orzekania przez sąd krajowy w przedmiocie skargi na
przewlekłość. Co bowiem oczywiste, w takim przypadku sąd może ocenić
wyłącznie okres do momentu orzekania, co zazwyczaj nie oznacza definitywnego
rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej, nie wpływa to na ogólne rozumienie sposobu
oceny przewlekłości postępowania. Zresztą także Trybunał strasburski ocenia
sprawy, które są w toku przed sądami krajowymi i nie wpływa to w żaden sposób
na modyfikację ogólnych zasad oceny przewlekłości postępowania
ukształtowanych w jego orzecznictwie.
W kontekście powyższego podkreślenia również wymaga, że w
orzecznictwie europejskim identyfikowane były różnego rodzaju wadliwości
mechanizmu skargowego obowiązującego na gruncie prawa polskiego. Tytułem
przykładu warto zwrócić uwagę choćby na wyrok pilotażowy w sprawie Rutkowski i
inni przeciwko Polsce (wyrok z 7 lipca 2015 r., skargi nr 72287/10, 13927/11 i
I NSP 195/25
9
46187/11 oraz 591 innych skarg dotyczących przewlekłości postępowania; szeroko
o treści tego wyroku: M. Wąsek-Wiaderek, Skuteczność skargi na przewlekłość
postępowania z perspektywy wyroku pilotażowego Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce [w:] Prawo i proces karny w
obliczu zmian, red. J. Godyń, M. Hudzik, L. K. Paprzycki, Warszawa 2015, s. 143-
152), w którym dostrzeżono właśnie wadliwą, zdaniem Trybunału, praktykę sądów
polskich odnoszącą się do określania ram czasowych istotnych dla oceny
zaistnienia przewlekłości postępowania oraz wysokości należnej rekompensaty
pieniężnej, polegającą na tzw. fragmentaryzacji w podejściu do badania
przewlekłości i manifestującą się w analizie wyłącznie danego etapu postępowania,
a nie jego całości. Trybunał uznał, że takie podejście polskich sądów jest sprzeczne
z art. 13 Konwencji (por. pkt 5 sentencji wyroku).
Wymaga również dostrzeżenia, że przepisy ustawy o skardze na
przewlekłość były już kilkukrotnie nowelizowane po to, aby zapewnić jej zgodność
ze standardami strasburskimi i zagwarantować efektywną ochronę prawa do
rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W zasadzie od początku
obowiązywania ustawy o skardze na przewlekłość jej unormowania nie realizowały
w pełni wymogów, jakie zostały wskazane w orzecznictwie ETPCz.
Odpowiedzią polskiego ustawodawcy na zidentyfikowane wadliwości
mechanizmu skargowego w Polsce była m.in. nowelizacja ustawy o skardze na
przewlekłość przeprowadzona ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy
- Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016
r., poz. 2103). W projekcie tej ustawy wprost wskazano, że wykonuje ona zalecenia
wynikające z orzeczenia Rutkowski i inni przeciwko Polsce. W związku z
powyższym w ustawie „przewidziano przede wszystkim, że ustawę stosuje się
zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji.
Dalsze zmiany wprowadzone w 2016 r. zakładały w szczególności
sprecyzowanie w art. 2 ust. 2 poprzez wskazanie, że dokonując oceny
przewlekłości postępowania uwzględnia się łączny dotychczasowy czas
postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego,
na jakim etapie skarga została wniesiona. Dodatkowo, w art. 12 ust. 4
doprecyzowano kwestie związane z orzekaniem odpowiedniej sumy pieniężnej
I NSP 195/25
10
przez wskazanie, że wysokość tej sumy wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy
rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów
postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Co warte
podkreślenia, w uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wprost zaznaczono,
że zasądzana rekompensata za przewlekłość obejmuje „każdy rok
dotychczasowego trwania postępowania niezależnie od tego, czy stwierdzona
przewlekłość dotyczy wyłącznie etapu lub poszczególnych etapów postępowania”
(Sejm VIII kadencji, Druk sejmowy nr 851, Rządowy projekt ustawy o zmianie
ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz niektórych
innych ustaw, uzasadnienie, s. 4).
Powyższe zmiany wyraźnie wskazują, że celem dotychczasowych
nowelizacji ustawy o skardze na przewlekłość postępowania było zapewnienie jej
efektywności przez uwypuklenie konieczności uwzględnienia standardów
strasburskich w procesie wykładni przepisów ustawowych oraz uwzględnienia
całości postępowania zarówno przy badaniu przewlekłości postępowania, jak i
określeniu wysokości należnej uczestnikowi postępowania sumy pieniężnej.
Wyraźnie nasuwa się zatem wniosek, że ewolucja przepisów krajowych zmierza
do wcielenia w życie na gruncie postępowań w przedmiocie skargi na przewlekłość
standardów wypracowanych w orzecznictwie ETPCz.
Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość, skargę o
stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość
postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Przepis ten określa
zatem ramy czasowe, w obrębie których możliwe jest złożenie skargi na
przewlekłość postępowania. Oznacza to możliwość wniesienia skargi aż do
prawomocnego zakończenia danego postępowania rozumianego nie jako etap
sprawy, ale jako postępowanie od chwili jego wszczęcia do chwili prawomocnego
zakończenia (J. Szachta, M. Świeczkowska-Wójcikowska, J. Świeczkowski, W.
Grajdura, E. Kruk, M. Lewandowski, O. Nawrot, W. Niesiołowski, A. Podolska, P.
Rączka, M. Rybicka-Pakuła, V. Vachev [w:] J. Szachta, M. Świeczkowska-
Wójcikowska, J. Świeczkowski, W. Grajdura, E. Kruk, M. Lewandowski, O. Nawrot,
I NSP 195/25
11
W. Niesiołowski, A. Podolska, P. Rączka, M. Rybicka-Pakuła, V. Vachev, Skarga
na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym, sądowoadministracyjnym i
egzekucyjnym. Komentarz, Warszawa 2023, art. 5).
Wreszcie, za przyjęciem wniosku, że dokonując oceny, czy w danej sprawie
doszło do przewlekłości postępowania, należy każdorazowo uwzględniać łączny
dotychczasowy czas postępowania od chwili jego wszczęcia do chwili rozpoznania
skargi (względnie zakończenia postępowania, jeżeli nastąpiło wcześniej),
niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, przemawia aktualne
brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość. W tym zakresie należy
wskazać, że z dniem 1 lipca 2023 r. nadano nowe brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy o
skardze na przewlekłość. Przed zmianą przepis ten przewidywał, że
„[u]względniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa,
a w przypadku skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez
komornika - od komornika, sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych.
Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi
nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania,
niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość
postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za
każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne
znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób
zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania. Na poczet tej sumy zalicza
się kwoty przyznane już skarżącemu tytułem sumy pieniężnej w tej samej sprawie.
Sumy pieniężnej nie przyznaje się w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez
Skarb Państwa albo państwowe jednostki sektora finansów publicznych”. W wyniku
wskazanej powyżej nowelizacji, unormowanie z art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na
przewlekłość uległo modyfikacji przez dodanie zdania: „przyznając skarżącemu
sumę pieniężną, sąd wskazuje, jakiego okresu przewlekłości postępowania ona
dotyczy”. W uzasadnieniu do projektu ustawy odniesiono się do tej zmiany bardzo
lakonicznie. Stwierdzono bowiem jedynie, że „projekt przewiduje także zmiany w art.
12 ust. 4, przez uzupełnienie tego przepisu o obowiązek wskazywania przez sąd
okresu, za jaki została stwierdzona przewlekłość postępowania” (Rządowy projekt
ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych
I NSP 195/25
12
ustaw, Sejm IX kadencji, Druk sejmowy nr 2650, s. 77). Odnosząc się do kwestii
sposobu szacowania w orzecznictwie strasburskim wysokości słusznego
zadośćuczynienia nie ulega wątpliwości, że punktem odniesienia jest wskazany
powyżej ogólny czas trwania postępowania w sprawie. Trybunał analizuje co
prawda w wydawanych orzeczeniach, w jakich okresach nastąpiły nieuzasadnione
przestoje w postępowaniu (por. np. cytowane powyżej sprawy Jarmuż przeciwko
Polsce i Zborowski przeciwko Polsce), ale przyznawanych sum słusznego
zadośćuczynienia nie relatywizuje do tych okresów. Wprost wskazuje na to wyrok
ETPCz z 10 listopada 2004 r. w sprawie Apicella przeciwko Włochom, w którym
przyjęto, że w odniesieniu do wysokości słusznego zadośćuczynienia „kwota
wahająca się między 1.000 a 1.500 EUR za rok trwania postępowania (a nie za rok
opóźnienia) jest kwotą bazową dla odpowiednich obliczeń” (§ 26). Abstrahując od
wskazanych kwot, które mogą podlegać modyfikacji w zależności od
indywidualnych okoliczności danej sprawy i nie muszą być sztywnym
wyznacznikiem dla wysokości słusznego zadośćuczynienia na gruncie krajowym,
kluczowe znaczenie ma wyraźne potwierdzenie przez ETPCz, że szacowanie
kwoty zadośćuczynienia odbywa się w relacji do czasu trwania całego
postępowania, a nie tylko jego przewlekłych okresów. Wnioski te znajdują
potwierdzenie w innych rozstrzygnięciach ETPCz (por. np. wyrok z 29 marca 2006 r.
w sprawie Cocchiarella przeciwko Włochom skarga nr 64886/01, § 106, gdzie suma
przyznana przez włoski sąd była przez Trybunał oceniana przez pryzmat
jej podziału na lata postępowania jako całości. Tak też: wyrok ETPCz z 29 marca
2006 r. w sprawie Musci przeciwko Włochom, skarga nr 64699/01, § 107,
wyrok ETPCz z 29 marca 2006 r. w sprawie Ernestino Zullo przeciwko Włochom,
skarga nr 64897/01, § 108, wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 29 marca 2006 w sprawie
Scordino przeciwko Włochom (nr 1), skarga nr 36813/97, § 214).
Na gruncie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na przewlekłość nie można też
zignorować faktu, że przyjęty od 2017 r. przez ustawodawcę mechanizm zakłada,
że wysokość orzekanej sumy pieniężnej musi mieścić się w granicach od 2000 do
20 000 zł, ale jednocześnie wynosić nie mniej niż 500 złotych za każdy rok
dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów
postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Z powyższego
I NSP 195/25
13
przepisu jednoznacznie zatem wynika, że przyznawana suma szacowana jest
w odniesieniu do całości postępowania, w którym została stwierdzona przewlekłość,
niezależnie od tego, na którym etapie postępowania to nastąpiło.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy więc stwierdzić, że
względy systemowe i funkcjonalne przemawiają w dość kategoryczny sposób za
przyjęciem, iż sąd orzekający w przedmiocie skargi przy ocenie przewlekłości
postępowania jest zobowiązany z mocy prawa do badania czasu trwania całego
postępowania w sprawie, nie ograniczając tego badania wyłącznie do sprawy
na jej danym etapie.
3. Z drugiej jednak strony należy podkreślić, że w orzecznictwie Sądu
Najwyższego dominuje podejście, w którym Sąd Najwyższy – orzekając w
przedmiocie skargi - koncentruje się na ocenie przewlekłości postępowania
wyłącznie w kontekście etapu postępowania, na który wskazał skarżący w skardze
(por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 29 kwietnia 2025 r., I NSP 50/25;
z dnia 15 kwietnia 2025 r., I NSP 115/25 z dnia 10 kwietnia 2025 r., I NSP 108/25;
z dnia 9 kwietnia 2025 r., I NSP 88/25).
Za trafnością przyjęcia tzw. fragmentarycznego podejścia do oceny
przewlekłości może przy tym przemawiać treść art. 4 ustawy o skardze
na przewlekłość.
Zgodnie z art. 4 ustawy o skardze na przewlekłość, sądem właściwym do
rozpoznania skargi jest sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się
postępowanie (ust. 1). Kolejne ustępy tego artykułu zostały skonstruowane według
identycznego schematu: „jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania
przed … - właściwy do jej rozpoznania w całości jest …”.
Przepis art. 4 ustawy o skardze na przewlekłość z jednej strony określa
zatem właściwość sądu rozpoznającego skargę, z drugiej jednak wiąże
to z przewlekłością postępowania na określonym etapie (przed określonym sądem),
co wprost wskazuje na fragmentaryzację.
Wydaje się przy tym, że poprzez użycie w art. 4 ustawy o skardze
na przewlekłość sformułowania „jeżeli skarga dotyczy przewlekłości” ustawodawca
jednoznacznie zaakcentował, że właściwość funkcjonalna sądu do rozpoznania
skargi jest uzależniona od etapu, na którym znajduje się postępowanie. W świetle
I NSP 195/25
14
art. 4 ustawy o skardze na przewlekłość można zatem bronić poglądu że ustawa
jest skonstruowana w ten sposób, że niejako sama narzuca tzw. fragmentaryzację
postępowania w podejściu do badania przewlekłości, manifestującą się przy
ograniczaniu ram czasowych istotnych dla oceny zaistnienia przewlekłości
postępowania wyłącznie do danego etapu postępowania (co niejednokrotnie wynika
również z żądania wnoszącego skargę).
Należy także mieć na uwadze, że w art. 12 ust. 4 zd. 5 ustawy o skardze na
przewlekłość posłużono się sformułowaniem „okres przewlekłości postępowania”.
Sformułowanie takie nie występuje w innych przepisach ustawy o skardze na
przewlekłość. Z pespektywy czysto językowej można przy tym to sformułowanie
rozumieć jako odnoszące się nie do całości danego postępowania, które trwało
dłużej niż to konieczne, lecz jedynie do tego (tych) jego fragmentu (fragmentów),
które były faktycznie przewlekłe. Nie sposób bowiem wykluczyć, że w toku
postępowania jego część będzie toczyła się terminowo, a wyłącznie inny fragment
będzie przewlekły.
Powyższe przepisy zdają się przemawiać za uznaniem, że przy ocenie
przewlekłości istotny jest przede wszystkim etap postępowania, na którym skarga
jest wnoszona i to on jest kluczowym punktem odniesienia dla sądu
rozpoznającego skargę w tym zakresie. W związku z powyższym w doktrynie
formułuje się nawet dość kategoryczne stanowisko wskazujące, że polska ustawa
przyjmuje inne kryteria oceny przewlekłości postępowania niż te wypracowane w
orzecznictwie strasburskim (tak: J. Świeczkowski, M. Świeczkowska-Wójcikowska,
J. Szachta (red.), Skarga na przewlekłość w postępowaniu cywilnym, karnym,
sądowoadministracyjnym i egzekucyjnym. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2, t. 46).
Za trafnością przyjęcia tzw. fragmentarycznego podejścia do oceny
przewlekłości może także przemawiać treść art. 321 § 1 k.p.c., który na mocy art. 8
ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość ma również odpowiednie zastosowanie w
postępowaniu skargowym i który wydaje się nakazywać sądom, w tym
Sądowi Najwyższemu, przy ocenie przewlekłości danej sprawy, ścisłe trzymanie się
ram czasowych zakreślonych przez skarżącego w skardze, ustanawiając
jednocześnie zakaz rozszerzania granic czasowych badania przewlekłości wbrew
wyraźnemu żądaniu skarżącego. W wyrażonej bowiem w art. 321 § 1 k.p.c.
I NSP 195/25
15
regule ne eat iudex ultra petita partium mieści się zakaz orzekania o czymś więcej
niż obejmuje żądanie. Zakaz orzekania ponad żądanie, będący przejawem zasady
dyspozycyjności i kontradyktoryjności, oznacza, że o treści rozstrzygnięcia zarówno
w sensie pozytywnym, jak i negatywnym decyduje żądanie strony
(zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2025 r., I NSP 110/25).
Z drugiej jednak strony należy podkreślić, że z ustawy o skardze
na przewlekłość jako takiej nie płyną jednoznaczne wnioski odnoszące się do tego
jak rozumieć sformułowania „tok postępowania” czy rolę przepisów o właściwości
sądu rozpoznającego skargę. Gdyby jednak wiążąca miałaby być fragmentaryzacja
postępowania, to z założeniem takim nie koresponduje w ogóle obecne brzmienie
art. 2 ust. 2 ustawy o skardze na przewlekłość, który wskazuje, że dokonując oceny
zaistnienia przewlekłości, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania
od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim
etapie skarga została wniesiona oraz art. 12 ust. 4 ustawy o skardze, który
szacowanie rekompensaty za naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w
rozsądnym terminie nakazuje dokonywać w odniesieniu do każdego roku
dotychczasowego czasu trwania postępowania. Nie jest zatem tak, że z samego
brzmienia przepisów ustawy wynikają jakieś kategoryczne wnioski odnośnie
do jej interpretacji.
4. W kontekście powyższych argumentów, zdaniem Sądu Najwyższego
orzekającego w niniejszym postępowaniu skargowym, wymaga rozstrzygnięcia –
zwłaszcza przy uwzględnieniu standardów orzecznictwa ETPCz – czy określony
w art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość sposób stwierdzenia przewlekłości
- jako polegający na ustaleniu, czy „postępowanie zmierzające do wydania
rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne
dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych” - wymaga, by sąd
uwzględnił z mocy prawa łączny dotychczasowy czas postępowania objętego
skargą, od chwili jego wszczęcia do chwili jej rozpoznania (względnie zakończenia
postępowania, jeżeli nastąpiło wcześniej), niezależnie od tego, na jakim etapie
postępowania skarga została wniesiona.
I NSP 195/25
16
Rozstrzygnięcie przedstawionego problemu prawnego, dotyczącego ram
czasowych badania przewlekłości postępowania, w oczywisty sposób ma przy tym
znaczenie przy rozpoznaniu niniejszego postępowania skargowego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie I NSP 195/25, w zależności od
przyjętego kierunku wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość
postępowania, odmiennie będzie musiała wyglądać analiza okoliczności tej sprawy
przez Sąd Najwyższy. Przy przyjęciu bowiem wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o
skardze na przewlekłość, zgodnie z którą sąd orzekający w przedmiocie skargi przy
ocenie, czy doszło w sprawie do przewlekłości, jest zobowiązany do wzięcia pod
uwagę czasu trwania całego postępowania w sprawie, a nie jedynie długości
trwania sprawy na jej danym etapie (badanie pełne), Sąd Najwyższy będzie musiał
uwzględnić łączny dotychczasowy czas trwania postępowania objętego skargą, tj.
od chwili jego wszczęcia przed sądem pierwszej instancji (co miało miejsce
w styczniu 2014 r.) do chwili rozpoznania skargi przez Sąd Najwyższy. Z kolei przy
założeniu, że właściwa jest nadal tzw. fragmentaryzacja w podejściu do badania
przewlekłości, Sąd Najwyższy, orzekając w niniejszej sprawie w przedmiocie skargi
na przewlekłość, przy ocenie zaistnienia przewlekłości postępowania objętego
skargą będzie musiał się ograniczyć wyłącznie do etapu postępowania
apelacyjnego, które zostało wszczęte w marcu 2024 r. Ocena Sądu Najwyższego
będzie wówczas miała wymiar ograniczony i będzie się skupiać wyłącznie na etapie
postępowania apelacyjnego, abstrahując od widocznego już na pierwszy rzut oka
przewlekłego prowadzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 82 § 1
ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz.U. 2024,
poz. 622), orzekł jak w sentencji.
Joanna Lemańska Krzysztof Wiak Aleksander Stępkowski
[r.g.]
[a.ł]
I NSP 195/25
17
