I GSK 825/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1120/20 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 marca 2020 r. nr DR.WPL.703.11.2020.DN PW-118724 w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1120/20 uchylił zaskarżoną przez B. P. decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 16 marca 2020 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości S. (dalej zwanego: stowarzyszeniem) w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania przyznanego na realizację operacji [...] w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013".

Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie tego, że także wobec pozostałych członków zarządu stowarzyszenia zostały przeprowadzone postępowania zakończone wydaniem decyzji ostatecznych w przedmiocie orzeczenia o ich solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania, a po drugie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieprawidłowy, niepozwalający jednoznacznie stwierdzić, że tylko w stosunku do skarżącej oraz jeszcze jednego członka zarządu stowarzyszenia toczyły się postępowania w przedmiocie odpowiedzialności solidarnej za zaległości stowarzyszenia, podczas gdy w rzeczywistości także w stosunku do pozostałych członków zarządu zostały przeprowadzone takie postępowania zakończone wydaniem decyzji ostatecznych.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji orzekających o odpowiedzialności solidarnej pozostałych członków zarządu stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu i zasądzenie na jej rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną – modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że główna teza środka odwoławczego opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowić ma obowiązek sądu administracyjnego. Tymczasem przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, zgodnie z którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodów się nie przeprowadza. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja sądowej kontroli nie polega bowiem na dokonywaniu przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń, lecz na weryfikacji czynności organu administracji na podstawie określonego wzorca legalności.

W aktualnym stanie prawnym sąd administracyjny – co do zasady – ani nie orzeka merytorycznie ani też nie prowadzi własnego postępowania dowodowego. Czynności postępowania wyjaśniającego muszą się zatem w zasadzie zakończyć przed wydaniem zaskarżonej do sądu decyzji. Wynikające z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter odstępstwa od wspomnianych zasad. Nie można też przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. Wobec tego wprawdzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów może nastąpić także z urzędu, ale nie można przyjąć, że sąd obciążony jest obowiązkiem w tym zakresie (zob. na ten temat także wyrok NSA z 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 1124/05, LEX nr 236481; wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III FSK 1298/22, LEX nr 3759969).

Wniosek dowodowy strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym wymaga ponadto precyzji, to jest wskazania konkretnego dokumentu, który służyć ma jako dowód w danej sprawie oraz, zgodnie ze stosowanym odpowiednio przepisem art. 2351 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568; zwanej dalej: k.p.c.), określić fakty, dla wykazania których dowód ma zostać dopuszczony (zob. też wyrok NSA z 3 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1770/06, LEX nr 508457). Formułując zatem zarzut skargi kasacyjnej nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego należało sprecyzować, jakiego dokumentu to zaniechanie miałoby dotyczyć. Tymczasem zarzut środka odwoławczego jest ogólnikowy. Nie określono dokumentów, których czynności sądowe postępowania dowodowego nie objęły.

Z tych powodów naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przypisać Sądowi pierwszej instancji nie można.

Odnosząc się od razu do sformułowanego przez skarżącego kasacyjnie wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że nie został on uwzględniony jako spóźniony. Odpisy decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do poszczególnych członków zarządu stowarzyszenia powinny znajdować się w aktach administracyjnych i stanowić dowód na okoliczności istotne dla zaskarżonej decyzji. W tej sprawie, jak zasadnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, organ powinien był wykazać, że postępowania w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania stowarzyszenia prowadzono w stosunku do wszystkich członków zarządu tego podmiotu. Takich ustaleń nie poczyniono i ewentualnie brak ten mógł zostać uzupełniony na żądanie organu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przed Sądem pierwszej instancji. Wówczas bowiem organ dysponował stosownymi dokumentami i nie było przeszkód do ich złożenia ze stosownym wnioskiem przed wydaniem zaskarżonego wyroku.

Skoro zatem powołanie tych dowodów było możliwe w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, to wniosek dowodowy zgłoszony dopiero w skardze kasacyjnej uznać należy za spóźniony. Stanowisko to wynika nie tylko z charakteru postępowania kasacyjnego, przedmiotem którego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie zaś ponowna merytoryczna ocena zasadności skargi. Adekwatną podstawą prawną do takiej konkluzji jest stosowany odpowiednio – z mocy przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. – przepis art. 368 § 12 k.p.c. Ustanawia on obowiązek strony powołującej nowe dowody w środku odwoławczym uprawdopodobnienia, że "ich powołanie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie było możliwe albo potrzeba ich powołania wynikła później". Unormowanie to zaliczyć należy do przepisów regulujących postępowanie dowodowe w rozumieniu przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. i dlatego dowody powołane po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym mogą zostać uwzględnione wyjątkowo, po spełnieniu warunku niemożności wcześniejszego ich powołania bądź braku ku temu potrzeby.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to wyjaśnić należy, że przepis ten nie określa wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z tego powodu podważenie za pomocą tego zarzutu stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji braków postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ administracji nie jest możliwe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zupełne, zawiera bowiem wszystkie wymagane przez powyższy przepis elementy. Nie nasuwa zastrzeżeń logika wywodu i przywołane argumenty na poparcie sformułowanych przez Sąd ocen.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 258 – 261 tej ustawy.

Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.