I GSK 610/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Go 365/21 w sprawie ze skargi "T. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 2 lipca 2021 r. nr 9004-2021-00125 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 25 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Go 365/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę T. w K. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej też: "Dyrektor LOR ARiMR", "Dyrektor ARiMR", "organ") z 2 lipca 2021r., nr 9004-2021-00125 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi z udziałem stron na rozprawie, przeprowadzenie dowodu na okoliczność zasadności pytania prejudycjalnego oraz ustalenia stanu faktycznego z opinii prof. dr hab. W. M., zasądzenie kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a) poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 4 ustawy PROW poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia przesłanek skutkujących prawem do wnioskowanych płatności. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że zobowiązany ma równe prawa do płatności z innymi podmiotami, które nie mają obowiązku przedkładania tytułu prawnego do gruntów na które wnioskują o płatności. Zaaprobowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegające na uwzględnieniu nieprawidłowego stanowiska organu, który niesłusznie zastosował art. 20 ust. 4, spowodowało również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zastosowanie tego przepisu godzi w Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez naruszenie wolności, równego traktowania, czyli art. 16, 20, 21 i 49 KPP.

2. niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na nieuchyleniu decyzji organu, która została wydane niezgodnie z prawem i zasadą zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem prawa Unii Europejskiej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska organu, podczas gdy organ nie dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, która to wykładnia nie była dotąd analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, a godzi w równość Beneficjentów. Wbrew bowiem dokonanej analizy przez organ a w ślad za nią Sądu I instancji błędne jest stanowisko, że odmowa przyznania płatności została wydana prawidłowo, albowiem skutkiem uznania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa Unii Europejskiej jest ustalenie, że była prawidłowa. Inne mylne myślenie prowadziłoby do sytuacji, że naruszeniem art. 8 k.p.a. i zaufania obywateli do państwa prawa i zmiana zasad przyznawania dopłat i stosowanie w ten sposób nadmiernych kar za to samo przewinienie, odmiennie dla osób które dysponują gruntami Skarbu Państwa.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej a mimo to uznał, że decyzja naruszająca prawo jest zasadna. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjął, że ziściły się przesłanki z art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1a rozporządzenia w całości i organ nieprawidłowo dokonał ustalenia, że skarżącej nie przysługują płatności, podczas gdy nikt inny poza skarżącą, jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w P. o sygn. akt [...] z [...] kwietnia 2017r., zakazujące KOWR dysponowania gruntami, którymi włada na podstawie umowy dzierżawy skarżąca, co oznacza, że nikt poza skarżącą nie może dysponować nieruchomościami, na których produkcję rolną prowadzi skarżąca, co w uzasadnieniu Sądu I instancji zostało pominięte, a to postanowienie jest prawomocne, ponieważ KOWR się od niego nie odwołał;

2. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ, a w ślad za nim WSA, na art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U. UE.L. 2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim owszem został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Jednakże państwo członkowskie nie może naruszać podstawowych zasad i praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności art. 16, art. 20, art. 21 i art. 49 Karty Praw Podstawowych. W niniejszym przypadku brak jest uzasadnienia w zakresie zasady proporcjonalności ani zasadnością karania jedynie tych, którzy użytkują bez tytułu prawnego grunty Skarbu Państwa, podczas gdy inne grunty, w tym prywatne pozostają bez jakiejkolwiek ochrony i nie wymaga się tytułu prawnego do tych gruntów w celu przyznania dopłat. Państwo członkowskie, chcąc skorzystać z odstępstwa od zasad ogólnych, zakazujących różnicowania beneficjentów, winno to w sposób szczególny uzasadnić. W tym przypadku brak jest uzasadnienia dla tak dotkliwej kary, jaką jest odmowa płatności podmiotowi, który taką płatność otrzymałby, gdyby nieruchomość przez niego użytkowana nie należała do KOWR. Zdaniem pełnomocnika regulacja krajowa nie zmierza w kierunku wyeliminowania tworzenia sztucznych warunków a została wykorzystana w celach własnych państwa, by dodatkowo napiętnować i wyeliminować nieposłusznych dzierżawców oraz tych którzy prawa do dzierżawy dochodzą przed Sądami krajowymi i służy w istocie obejściu prawa unijnego a nie jego ujednolicenia. Gdyby warunek dotyczący przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości na jakie rolnicy wnioskują o dopłaty był rzeczywiście konieczny w celu wyeliminowania sztucznych warunków czy patologii, to każdy posiadacz wnioskujący o dopłaty winien go przedkładać a nie tylko ten posiadacz, który uprawia nieruchomości Skarbu Państwa. Skoro jest inaczej to ten przepis nie służy celowi, jaki podało państwo w uzasadnieniu jego wprowadzenia;

3. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez uznanie, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, podczas gdy skarżąca nie zmieniła sposobu władania nieruchomościami od 2017 r., w ten sam sposób je użytkuje a dokument w postaci umowy dzierżawy przed 2016 nie był wymagany i nie był niezbędny do ustalenia wysokości przysługującej płatności;

4. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie jest to jego prawidłowe zastosowanie nie ma żadnego wpływu na przyznawanie płatności, tym bardziej, że inni dzierżawcy otrzymują je bez konieczności okazywania umowy, poza dzierżawcami Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Gdyby było tak, że umowa dzierżawy jest dokumentem niezbędnym do przyznania dopłaty, to ten wymóg winni spełnić wszyscy inni posiadacze nieruchomości rolnych, nie będący ich właścicielami a wnioskujący na nie o przyznanie dopłat. W przeciwnym wypadku uznanie, że zgodnie art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", stanowi obejście prawa i służy jedynie zabezpieczeniu nieruchomości Skarbu Państwa przed bezumownymi użytkownikami ale nie spełnia przesłanek wymaganych do uznania, że płatności są nienależne;

5. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 60 stanowi, że "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, podczas gdy z dokumentacji w sprawie wynika, że skarżąca uprawiała te nieruchomości rolne w sposób prawidłowy w 2019r., zadeklarowała je do płatności, nikt poza nią nie zgłosił ich do płatności, a przed wprowadzeniem art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (DZ. U. 2018, poz. 627) organ nie potrzebował do ich przyznania umowy dzierżawy czy okazania innego tytułu prawnego a mimo tego płatności były przyznawane i brak dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości nie stanowił podstawy do ich odmowy ani nie skutkował brakiem możliwości ustalenia, czy są one należne Spółce;

6. art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie, poprzez nie uwzględnienie art. 2 ust. 2, art. 9; art. 10, art. 21 i art. 24 (równe traktowanie) ROZPORZĄDZENIE DELEGOWANE KOMISJI (UE) NR 639/2014 z 11 marca 2014r.,w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia, poprzez ich pominięcie a zgodnie z którymi Spółka nie może być gorzej traktowana od innych rolników, którzy otrzymują płatności, nie posiadając i nie wykazując żadnego tytułu do gruntów na jakie składają wnioski obszarowe, tylko dlatego, że w tym przypadku do części gruntów przysługuje prawo własności Skarbowi Państwa;

7. art. 2 Konstytucji oraz art. 5 kodeksu cywilnego art. 106 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku art. 64 ust. 3Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 7 Konstytucji a także art. 49 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez wyposażenie jednej ze stron tego samego stosunku umownego w instrumenty monopolistyczne, nałożenie swoistej kary administracyjnej wielkich rozmiarów, nie adekwatnej do naruszenia, naruszenie równości stron i zasad współżycia społecznego, w tym zgodności tego przepisu z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), w zgodności z prawem Unii Europejskiej takich jak: art. 20 równość wobec prawa i wreszcie zakaz dyskryminacji, ratio legis wprowadzenia art. 39 b ustawy nie polega ani na zapewnieniu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej. Trudno także przyjąć, że ingerencja ta jest podyktowana troską o zapewnienie wolności lub praw innych osób oraz że była konieczna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji", a przede wszystkim czy jest zgodna z podstawową zasadą nie stosowania kary nadmiernej w stosunku do przewinienia.

Wniosła ponadto o zwrócenie się na podstawie art. 267 TFUE o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładnię zasady proporcjonalności, czy art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (DZ. U. 2018, poz. 627) nie jest sprzeczny z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 288 TFUE i art. 29 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 1305/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U.L. 347 z 20.12.2013) oraz art. 31 Rozporządzenia 1305/2013, poprzez zastosowanie przez Polskę niezasadnie w tym przypadku art. 18 nadmiernych kar i ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych Prawu Wspólnotowemu, za bezumowne użytkowanie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosku przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wynika z niego, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność jest ta o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisu ustawy p.p.s.a., nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się Wojewódzki Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 18 października 2011r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego zdaniem kasatora sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako Sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis Sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2004r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160). W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia Aądu administracyjnego I instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA z: z 10 lipca 2007r., II FSK 886/06, CBOSA; 26 listopada 2014r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22 maja 2014r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów.

Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać ani zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ani zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania jako naruszone wskazano przede wszystkim: - art. 141 § 4 p.p.s.a. (w obydwu zarzutach); - art. 20 ust. 4 ustawy PROW, art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 16, art. 20, art. 21 i art. 49 Karty Praw Podstawowych (zarzut z pkt I. ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej); - § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW (zarzut z pkt I. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej). Przy czym w ramach zarzutu pierwszego skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, natomiast w drugim zarzucie podnoszone jest zaaprobowanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, czego wynikiem było nieuchylenie zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość dotycząca ustalenia stanu faktycznego, a tym bardziej prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019r., II OSK 1683/17; dostępny na: www:orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Zauważyć także należy, iż w zarzutach tych brak jest uzasadnienia, zawierającego wymagane w p.p.s.a. elementy. Jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. pozwala na odniesienie się do niego jako zarzutu związanego z błędnymi ustaleniami faktycznymi. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisu.

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2023r., sygn. akt I OSK 2300/22). Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 28 wrześnie 2023 r., sygn. akt II OSK 1032/22). O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 28 grudnia 2021r.,I OSK 735/19, 12 lipca 2023r., I GSK 276/23). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego wyłącznie na art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. bez wskazania innych przepisów) należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023r., sygn. akt I OSK 1044/21).

Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie z perspektywy procesowej i materialnoprawnej jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca. Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie korzystała z nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa bez tytułu prawnego. Wyeksponowania wymaga to, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1491). Prowadzi to też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej - nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów unijnych, zwłaszcza w kontekście wyartykułowanych w nich zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2019r., sygn. akt I GSK 3031/18, 24 września 2020r., sygn. akt I GSK 232/20, 18 stycznia 2023r., I GSK 150/22 oraz 4 lipca 2023r., sygn. akt I GSK 1253/19, dost. w CBOiS www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Zauważyć też należy, że powołana ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w Rozdziale 1 reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje zasobem w drodze: w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8 (pkt 1); oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (pkt 2). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego (pkt 1) albo oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach (pkt 2). Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić już w tym miejscu należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem. Co do zasady dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP.

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2019r., I GSK 3032/18 (dost. w CBOiS), takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA w tym wypadku wskazał na konieczność sięgnięcia do ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Dokonując interpretacji art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, znaczenie ma między innymi treść uzasadnienia projektu do ustawy nowelizującej z 15 grudnia 2016r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o rozwoju obszarów wiejskich. Zasadnym zatem będzie, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 972, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że w przypadku działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", działania "Rolnictwo ekologiczne" i działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" (ONW) konieczne jest doprecyzowanie terminu, na kiedy wymagane jest posiadanie tytułu prawnego, do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP). Zaproponowano, aby posiadanie tytułu prawnego było wymagane na dzień 31 maja danego roku. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Rolnik, by potwierdzić ten fakt, zgodnie z § 19 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zgodnie z § 17 ust. 1b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 370, z późn. zm.) oraz zgodnie z § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364, z późn. zm.), musi złożyć oświadczenie o posiadaniu tego tytułu do użytków rolnych, do których ubiega się o przyznanie płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. W przypadku działań "Rolnictwo ekologiczne" oraz "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", pomimo, że posiadanie tytułu prawnego do gruntu, zgodnie z powyższą propozycją, jest wymagane na dzień 31 maja, to grunty objęte zobowiązaniem w ramach tych działań muszą pozostawać w użytkowaniu przez beneficjenta przez cały 5-letni okres trwania tych zobowiązań. W celu weryfikacji przedmiotowego warunku, ARiMR pozyskuje informacje dotyczące wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP, w tym dane podmiotów, które mają tytuł prawny do takich gruntów. Przedmiotowe dane udostępnia ARiMR - Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), według stanu na dzień 31 maja danego roku, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U. poz. 90, z późn. zm.).

Zauważyć też należy, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich z przepisami unijnymi, zawierająca podobny wymóg co art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018r., sygn. akt III SA/Wr 23/18, z 18 lipca 2018r., sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z 25 października 2018r., sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019r., sygn. akt I SA/Go 56/19, ale także wyrok NSA w tym zakresie - z 4 lutego 2022r., I GSK 2228/18 - wszystkie dost. w CBOiS). Podzielając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L.312.1, dalej: "rozporządzenie 2988/95") i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). TSUE orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z 17 maja 1999r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie zwrócił również uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR), a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 K.c.), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 K.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20 - dost. w CBOiS).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w następstwie, jak należy założyć, błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.

Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za zasadne zarzutów także w aspekcie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ust. 5 rozporządzenia 1306/2013. Brak jest bowiem do tego jakichkolwiek podstaw.

W tym miejscu należy również zaznaczyć, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy o płatnościach bezpośrednich - wprowadzającego do jej treści art. 18 ust. 4 (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.

Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie NSA, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku o sygn. P 123/15 z 18 października 2016r., odnoszącym się do art. 39b ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczynianiu się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność w granicach wynikających z owych odmienności odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.

W wyroku pełnego składu z 11 lipca 2012r., sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do poglądów doktryny, wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK wielokrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie - uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku - grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.

Mając na względzie przywołaną argumentację Trybunału stwierdzić należy, że środki ochrony własności publicznej - z istoty rzeczy - muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu - generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.

Reasumując, skonstatować należy, że grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego (publicznego) przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze (posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego - art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) - kosztem ogółu obywateli.

W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z 2 września 2020r. (sygn. akt I SA/Op 161/20 - dost. w CBOiS).

W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uznać za nieusprawiedliwione. Organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu kasacyjnie w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2019r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności.

W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się również przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku Spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek Sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują.

Dlatego też brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zadanie pytania do TSUE.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1935).