VIII SAB/Wa 88/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w R. do rozpoznania wniosku P. D. z dnia 31 października 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezes Sądu Okręgowego dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku P. D. z dnia 31 października 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

Syg. akt VIII SAB/Wa 88/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia 25 października 2023 roku P. D. złożył do Prezesa Sądu Okręgowego w R.wniosek o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2001 roku, nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako u.d.i.p) dotyczącej sędziego J. Ł.. Wnioskował o przesłanie kopii dokumentów lub scanów po anonimizacji lub informacji z dokumentów dotyczących tego sędziego:

- 1. scan oświadczenia lustracyjnego,

-2. Informację o ilości i syg. akt postępowań dyscyplinarnych,

- 3. scan z dokumentu zaświadczenia psychiatrycznego o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego,

- 4. scan z dokumentu zaświadczenia psychologa o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego.

Wnioskodawca wnosił o przesłanie mu informacji drogą elektroniczna na podany adres.

Pismem z dnia 30 października 2023 roku Prezes Sądu Okręgowego poinformował wnioskodawcę, iż w aktach osobowych nie są przechowywane dokumenty żądane we wniosku.

Następnie w dniu 31 października 2023 roku wnioskodawca złożył kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej sędziego J. Ł. – kto jest w posiadaniu dokumentów dotyczących sędziego, a mianowicie:

- 1. scan oświadczenia lustracyjnego,

-2. Informację o ilości i syg. akt postępowań dyscyplinarnych,

- 3. scan z dokumentu zaświadczenia psychiatrycznego o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego,

- 4. scan z dokumentu zaświadczenia psychologa o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego.

W dniu 3 listopada 2023 roku Prezes poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko z udzielonej wcześniej odpowiedzi, iż nie posiada wskazanych dokumentów.

W dniu 21 listopada 2023 roku skarżący P. D.złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 31 października 2023 roku.

Organowi zarzucał naruszenie:

- art. 61 ust.1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust.1 w zw. Z art. 13 ust.1 u.d.i.p w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wnosił o:

- zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu skargi podnosił, iż wniósł w dniu 31 października 2023 roku do organu za pomocą poczty elektronicznej wniosek w trybie informacji publicznej. Prezes Sądu Okręgowego w R. pismem z dnia 3 listopada 2023 roku odpowiedział w terminie, ale nie odpowiedział na temat i nie wydał decyzji do której był zobowiązany wydać w przypadku braku realizacji wniosku.

Skarżący podnosił, że Prezes Sądu Okręgowego w R. poinformował go jedynie, iż podtrzymuje swoją odpowiedź z 26 października 2023 roku, iż nie jest w posiadaniu dokumentacji o którą wnioskował skarżący.

Skarżący zauważył, iż nie o to pytał organu w nowym wniosku, a odpowiedź organu jest nie na temat. Gdyby prezes odpowiedział, że np. nie wie kto jest w posiadaniu takich dokumentów, to nie zarzucałby mu bezczynności. Wskazywał, że organ obowiązek powinien zrealizować odpowiadając na wniosek zgodnie z jego treścią. W sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, ani nie wydano decyzji odmownej to bezsprzecznie nie doszło do realizacji wniosku i organ pozostaje w bezczynności. Odmowa udzielenia informacji musi być w formie decyzji – art. 16 ust.1 u.d.i.p, a decyzja taka nie została wydana.

Przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż skarżącemu udzielono odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wypada zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno - technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

Nawiązując do okoliczności spornych w sprawie należy zauważyć, iż skarżący już w pierwszym wniosku z dnia 25 października 2023 roku domagał się udostępnienia określonych dokumentów dotyczących sędziego Sądu Okręgowego w R.. Jak wyjaśniał organ w piśmie z dnia 30 października 2023 roku, nie posiada on żądanych dokumentów. Konsekwencją takiego stanowiska był kolejny wniosek, tym razem z dnia 31 października 2023 roku o wskazanie kto takimi dokumentami dysponuje. Organ odpowiadając podniósł, że podtrzymuje udzieloną wcześniej odpowiedź.

Należy zauważyć, iż przedmiotem skargi jest wniosek P. D., który zapytał w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - Kto jest w posiadaniu wyszczególnionych we wniosku dokumentów dotyczących sędziego J. Ł..

Należy w ocenie Sądu uznać, że samo stanowisko organu, iż nie dysponuje wskazanymi dokumentami nie może zostać uznane za udzielenie odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie zwalnia organu od uznania, że pozostaje w bezczynności. Przede wszystkim taka odpowiedź organu nie stanowi wprost odpowiedzi na przedłożony w dniu 31 października 2023 roku wniosek, który co prawda nawiązuje i jest konsekwencją odpowiedzi na wniosek z dnia 25 października 2023 roku. Należy zauważyć, iż samo wskazanie iż organ nie dysponuje dokumentami bez danych pozwalających na ocenę rzetelności takiego stwierdzenia nie zwalnia organu od uznania, że pozostaje w bezczynności. Dokonując oceny stanowiska organu przez pryzmat unormowań pomieszczonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej należy wyraźnie zaznaczyć, że - jak wynika z powołanego już wcześniej art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Co za tym idzie, brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 208/22).

W przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych, właściwą reakcją winno być poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Op 31/22).

W ocenie Sądu, na tle okoliczności spornych w sprawie, sam tylko fakt, że organ powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 3 listopada 2023 r. o tym, że nie dysponuje dokumentami, których udostępnienia dochodził wnioskodawca nie dawał Sądowi wystarczających podstaw do oddalenia skargi na bezczynność organu w sprawie. O takim kierunku zapatrywania Sądu przesadziły dwie kwestie.

Pierwsza związana z brakiem analizy i wyjaśnienia przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku – Prawo o ustroju sądów powszechnych( DZ.U z 2023 roku, poz. 217) – art. 57 § 10, art. 61, art. 67 § 2 tej ustawy, przepisów wykonawczych do ustawy – rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 marca 2012 roku w sprawie prowadzenia wykazów służbowych sędziów( DZ.U z 2912 roku, poz. 389), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 roku w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego( DZ.U z 2018 roku, poz. 619), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 roku w sprawie dokumentacji pracowniczej oraz ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów( DZ.U z 2023 roku, poz. 342).

Druga, wynika z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie zwraca się uwagę, że pisemne powiadomienie organu o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia, "gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21 i powołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym orzeczeniu zaprezentował stanowisko, które Sąd rozpoznający sprawę przyjmuje za własne ,, że w istocie art. 16 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy sytuacji, w której adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje się w jej posiadaniu. Nie oznacza to jednak braku obowiązku organu jakiejkolwiek reakcji na zgłoszony wniosek. Obowiązek ten należy wyprowadzić z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 21 u.d.i.p. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na podmiocie będącym w posiadaniu takiej informacji, a "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", przy czym dopuszczalna jest skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a sąd administracyjny jest zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, to stanowisko strony skarżącej czyniłoby nie tylko nieefektywną, ale i niemożliwą kontrolę sądowoadministracyjną sprawy ze skargi na bezczynność organu. Sąd administracyjny nie znając bowiem motywów, dla których organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie nie mógłby wydać orzeczenia w sprawie. Z tego względu trafny i ugruntowany od wielu lat w orzecznictwie jest pogląd, że jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna, na którą nie można złożyć środka zaskarżenia (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 710/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r., II SAB/Po 37/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r., II SAB/Wa 325/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2020 r., IV SAB/Wr 122/20), przy czym pisemne powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia, "gdyby bowiem przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony" (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 851/09; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., I OSK 156/12; postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2018 r., I OW 64/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., I SA/Po 248/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., II SAB/Wa 265/17) ‘’.

W przedmiotowej sprawie Prezes Sądu Okręgowego R. udzielając odpowiedzi na wniosek winien wyjaśnić skarżącemu obowiązujące uregulowania prawne w zakresie udostępnienia żądanych dokumentów i dlaczego przedmiotowe dokumenty nie znajdują się w dyspozycji organu, co pozwoli również zorientować się skarżącemu gdzie i do jakiego podmiotu winien skierować wniosek o udostępnienie żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe Sąd biorąc za podstawę art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w związku z art. 13 u.d.i.p. orzeczono jak na wstępie.