VIII SAB/Wa 22/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Samorządowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 2 kwietnia 2022 r. J. G. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") kierowanym do Dyrektora Przedszkola Samorządowego w [...] (dalej: "organ", "Dyrektor Przedszkola"), wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wniósł o udostępnienie informacji publicznej tj.:

1. Czy przed zatrudnieniem w przedszkolu w [...] J. K. pracowała jako nauczycielka? Jeśli tak to gdzie, na jakim stanowisku i przez jaki długi okres?

2. W jakim trybie została rozwiązana jej umowa w poprzednim miejscu pracy?

Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy udostępniona informacja miała zostać przesłana w formie pisemnej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, pismem z dnia 14 kwietnia 2022r., poinformował wnioskodawcę, że J. K. pracowała na stanowisku nauczyciela wychowania fizycznego w szkole oraz nauczyciela gimnastyki korekcyjnej w Przedszkolu. Ponadto wskazano, że ww. posiadała 9 letni staż pracy przed przyjęciem do Przedszkola Samorządowego w [...] oraz, że bezpośrednio przed zatrudnieniem ww. placówce nie pracowała jako nauczycielka. W związku z powyższym, organ uznał, iż skoro w poprzednim miejscu pracy J. K. nie pracowała jako nauczyciel, to informacja o zatrudnieniu, trybie i sposobie rozwiązania umowy w poprzednim miejscu pracy nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 16 maja 2022 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Przedszkola w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 2 kwietnia 2022 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż w sprawie doszło do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym wniosku. W związku z tym, zdaniem skarżącego, organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, szczegółowo odnosząc się do skargi. Zauważył m.in., że w piśmie z 14 kwietnia 2022r. zajął stanowisko w sprawie wniosku. W ocenie Dyrektor Przedszkola, brak wskazania podstaw prawnych i trybów rozwiązania stosunków prac z poprzednich miejsc pracy J. K. nie stanowił informacji publicznej. Organ wskazał, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien tylko powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw prawnych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010, I OSK 1557/09).

Dalej organ zauważył, iż skarżący, przed złożeniem niniejszego wniosku, w znacznym zakresie i częstotliwości formułował zapytania w drodze ustawy o odstępie do informacji publicznej oraz skargi na działalność Przedszkola i jego pracowników. Organ mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne prowadził ze skarżącym korespondencje - udostępniając mu żądane dane, z zastrzeżeniem respektowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wynikających zeń ograniczeń. Wskazał, iż choć niewątpliwie działania skarżącego na danym etapie zaczęły być oceniane jako nie mające na uwadze uzyskanie informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej ustawy, a wyłącznie wywołanie dolegliwości adresata wniosków, utrudnienie funkcjonowania organu przedszkola oraz represję wobec nauczyciela - w związku z konfliktem między Państwem M., których skarżący reprezentował a dyrektorem przedszkola oraz częścią nauczycieli na tle indywidualnej, wieloaspektowej sprawy edukacji w tym przedszkolu ich córki i zdarzeń z tym związanych.

Zdaniem Dyrektor Przedszkola w istocie przedmiotowy wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Wobec powyższego wniosek z dnia 2 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy.

Zachowanie skarżącego, w opinii organu, nacechowane jest złą wolą i nie zmierza do wykorzystania informacji dla dobra wspólnego, a jedynie do dezorganizacji przedszkola oraz szykany pracowników. Intencją bowiem skarżącego jest stosowanie dokuczliwości wobec przedszkola i jego pracowników, w tym chęć zwolnienia z pracy dyrektora oraz nauczyciela - z powodów tylko znanych skarżącemu.

Konkludując organ zauważył także, iż wniosek o udostępnienie żądanych przez skarżącego danych nie zasługiwał na uwzględnienie z powodu danych, które podlegają ochronie na gruncie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016.679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (RODO). W sferze prawa pracy prawodawca przewidział różne podstawy prawne i tryby rozwiązania stosunków pracy, w tym związane ze sferą wrażliwą (zdrowotną). Udostępnienie takich danych naruszyłoby sferę prywatności danego pracownika, który tak, jak w omawianej sprawie został wskazany we wniosku w sposób w pełni identyfikowalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 21 u.d.i.p. stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) albo decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 p.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W niniejszej sprawie to, że Dyrektor Przedszkola Samorządowego w [...] generalnie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Sporne jest czy, żądana informacja stanowiła informacja publiczną. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony przez organ pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r., co nastąpiło przed wniesieniem rozpatrywanej skargi.

Należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II SA 1956/02).

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, informacja o zatrudnieniu nauczyciela stanowi informację publiczną, a zatem stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu wskazanego powyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną – jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego (zob. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14, wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. II SA/Po 158/16). Jednocześnie należy podnieść, że zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, iż informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż podlega ona udostępnieniu osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r. I OSK 742/13).

Sąd zauważa, że niniejszej sprawie kluczowy jest publiczny charakter żądanych informacji, determinowany celem w postaci osiągnięcia transparentności działania władzy publicznej i podmiotów ją wykonujących. Innymi słowy, nie stanowią informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych, a wyłącznie indywidualnych.

Odnosząc się do treści wniosku skarżącego z dnia 14 kwietnia 2022 r.

o udostępnienie informacji publicznej polegającej na odpowiedzi na wskazane w nim pytania tj. 1. Czy przed zatrudnieniem w przedszkolu w [...] J. K. pracowała jako nauczycielka? Jeśli tak to gdzie, na jakim stanowisku i przez jaki długi okres? oraz 2. W jakim trybie została rozwiązana jej umowa w poprzednim miejscu pracy?, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu wyrażone w piśmie z 14 kwietnia 2022 r., że informacje dotyczące zatrudnienia, trybu i sposobu rozwiązania umowy w poprzednim miejscu pracy nie stanowią informacji publicznej.

Jak słusznie zauważył organ, J. K. w poprzednim miejscu pracy nie pracowała jako nauczyciel. A zatem należy uznać, że nie była ona wówczas osobą pełniącą funkcję publiczną, co do której żądana w punkcie 2 wniosku informacja stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu wskazanego powyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie stanowią bowiem informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych, a wyłącznie indywidualnych.

Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań Sąd zauważa, że wniosek skarżącego z dnia 2 kwietnia 2022 r. dotyczył w istocie nie udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym rozumieniu, ale dotyczył udostępnienia informacji w sprawie indywidualnej. A zatem należy uznać, że żądane informacje, skoro nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to nie podlegały one udostępnieniu w trybie tej ustawy. Dlatego też Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd nie zgadza się z argumentacją skargi, że w sprawie doszło do "udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem, przedmiotowym wniosku". W ocenie Sądu zadane przez skarżącego pytanie "w jakim trybie została rozwiązana umowa w poprzednim miejscu pracy" nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a informacja zawarta w piśmie organu z dnia 14 kwietnia 2022 r. jest pełna – w tym sensie, że obejmuje odpowiedzi na wszystkie zadane przez skarżącego pytania. Jeżeli zaś wolą skarżącego było uzyskanie informacji o trybie rozwiązania umowy z J. K. w poprzednim miejscu pracy, w którym pracowała na stanowisku nauczyciela, to skarżący winien był w sposób bardziej precyzyjny sformułować żądania wniosku.

Z powyższych względów, Sąd uznał skargę za niezasadną, podzielając stanowisko Dyrektora Przedszkola zawarte w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 2 kwietnia 2022 r.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.