VIII SAB/Wa 19/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2021 r. Nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. K. sumę pieniężną w kwocie 2 000 (dwa tysiące) złotych; III. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 23 stycznia 2023 r. A. K. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa.

Autor skargi wniósł o:

1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra ([...]), które trwa ponad niezbędną potrzebę, tym samym przewlekłość jest niezgodna z prawem;

2) nakazanie funkcjonariuszom państwowym dokonanie czynności - niezwłocznie - tj. wypłatę odszkodowania za przejętą działkę na inwestycje kolejową w wysokości 120 000 zł wraz z ustawowymi odsetkami i biorąc przy tym czynnik inflacji;

3) orzeczenie od organu kwoty 9 400 zł za przewlekłe prowadzenie sprawy - co jest niezgodne z prawem, w szczególności z prawami i wolnościami opisanymi w Konstytucji RP;

Z uzasadnienia skargi skarżący szczegółowo, powołując się piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych, odniósł się do zagadnienia przewlekłości postępowania administracyjnego. Zauważył m.in., iż przewlekłość postępowania ma miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Podniósł, iż niepodejmowanie przez organ w okresie 17 miesięcy jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, z przyczyn leżących wyłącznie i bezpośrednio po stronie organu, stanowi bezczynność mającą charakter rażącego naruszenia prawa, w gruncie rzeczy zwłoka w wypłaceniu odszkodowania trwa 42 miesiące.

Zdaniem skarżącego, kwota 9 400 zł za przewlekłość jest kwotą niewygórowaną i racjonalną - zważywszy na argumenty faktyczne i prawne przedstawione w skardze. Konkludując powyższe nie można, w ocenie skarżącego, pozwolić na takie działanie funkcjonariuszy publicznych, które traktują jednostkę w sposób przedmiotowy i tym samym naruszając godność człowiek z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wskazana powyżej jest kwotą która ma wartościom konstytucyjnym przywrócić walor efektywności - bo jak do tej pory w przedmiotowej sprawie Konstytucja, w podejściu funkcjonariuszy publicznych, stała się prawem fasadowym. Ta kwota ma również na celu mobilizować i zapobiec na przyszłość, aby tego typu bezprawna bezczynność nie powtórzyła się.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i opisał przebieg postępowania, wskazując m.in., że decyzją z 16 lutego 2023 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2021 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Minister zauważył, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony skarżące. Minister zaznaczył, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Dalej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy poprzedzone było wnikliwą analizą operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu wojewódzkiego, a także niezbędnym wyjaśnieniem obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi - hipotekami.

Wskazał też, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej jest skomplikowany, co wynika ze specyfiki materii, w tym stopnia skomplikowania spraw. Powyższe skutkuje, że mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z Kpa. Minister wyjaśnił, iż prowadzi około 2000 spraw z zakresu ustalania wysokości odszkodowania, zaś referentów prowadzących tego rodzaju sprawy jest około 15, co miało znaczący wpływ na niezałatwienie w terminie przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z Kpa, niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania Ministra. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, szczegółową analizę materiału dowodowego, jak również konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 Kpa. Podkreślił także, że brak działań nie był celowy, lecz wynikał z czynników zewnętrznych, a organ wydał rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, składając uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a. (pismo skarżącego z dnia 2 stycznia 2023r.).

Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż

z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1).

Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi, gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym

w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36

§ 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość

w prowadzeniu postępowania występuje wtedy, gdy organ, nie załatwiając sprawy

w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona

w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd, badając przewlekłość postępowania, kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a.

Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia

i załatwienia, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W podanych wyżej terminach Minister zobowiązany był do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu (23 stycznia 2023 r. - data nadania w urzędzie pocztowym) odwołanie nie zostało rozpatrzone, bowiem dopiero decyzją z 16 lutego 2023 r. znak: [...] Minister uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego

z 14 lipca 2021r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, m.in. przyznając na rzecz skarżącego jednorazowo odszkodowanie w kwocie 36 190,78 zł.

Wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania, czy organ dopuścił się przewlekłości i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.).

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że odwołanie skarżącego z 5 lipca 2021 r. wraz z aktami wpłynęło do Ministra

13 sierpnia 2021 r. Od tego momentu rozpoczął swój bieg określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin, w jakim organ zobowiązany był do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Należało zatem przyjąć, że termin do rozpatrzenia ww. odwołania upłynął 14 września 2021 r., co oznacza, że Minister, zanim wydał decyzję jako organ II instancji 16 lutego 2023 r., wielokrotnie przekroczył termin z art. 35 § 3 k.p.a., przez co był w zwłoce ponad 17 miesięcy. Jednocześnie Minister nie poinformował skarżącego o przewidywanym termin załatwienia niniejszej sprawy.

Organ, do czasu wpływu ponaglenia tj. 4 stycznia 2023r., na przestrzeni 16 miesięcy nie podjął żadnych czynności procesowych w celu rozpoznania odwołania. Dopiero 1 lutego 2023 r. Minister zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w W., Zakładu Karnego w S., Prezesa Sadu Okręgowego w W. o pilne nadesłanie w terminie 7 dni informacji o aktualnej wysokości wierzytelności wraz odsetkami, zabezpieczonej hipoteką przymusową, z zastrzeżeniem, że organ wyda rozstrzygnięcie w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu.

Z powyższego wynika zatem, że Minister nie dochował należytej staranności

w rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 lipca 2021 r. Uchybienie art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Ministra jest oczywiste i nie było, w ocenie Sądu, usprawiedliwione skomplikowanym charakterem sprawy. Wszystkie czynności związane z treścią odwołania, a podjęte przez organ 1 lutego 2023 r., mogły zostać wykonane w terminie przewidzianym na rozpoznanie odwołania. Sąd nie dopatrzył się żadnego usprawiedliwienia organu w tak długim terminie rozpoznania odwołania – od 13 sierpnia 2021 r. do 16 lutego 2023 r., tym bardziej, że organ nie podejmował żadnych czynności związanych z jego rozpoznaniem, jak i nie informował skarżącego o ewentualnych przyczynach jego nie rozpoznania w terminie. Aktywność organu ujawniła dopiero po złożeniu przez skarżącego ponaglenia. Takie działanie Ministra uzasadnia uznanie, że dopuścił się on przewlekłości w rozpoznaniu odwołania strony.

Zarówno czas trwania postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności

(w tym także znane Sądowi z urzędu z innych spraw dotyczących organów centralnych administracji rządowej problemy z zatrudnieniem kadry orzeczniczej) nie mogą być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu rażącego naruszenia prawa poprzez dopuszczenie się rażącej przewlekłości.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA

z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt Il OSK 381/18, wszystkie publ. cbosa). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa

i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1831/17, publ. cbosa).

W przedmiotowej sprawie sytuacja taka zaistniała i wymagała interwencji Sądu w postaci przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Ma ona charakter fakultatywny,

a poza funkcją represyjną i prewencyjną również znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W związku z tym strona we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej powinna te okoliczności podnieść

i odpowiednio je uzasadnić, nawiązując do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ. W przedmiotowej sprawie strona

uzasadniła zasadność przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 9 400 zł, która - w jej ocenie - jest kwotą niewygórowaną i racjonalną, jak i ma na celu mobilizować, i zapobiec na przyszłość aby tego typu bezprawna bezczynność się nie powtórzyła.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł, a nie jak wnosi skarżący kwoty 9 400 zł, która jest w ocenie Sądu kwotą zbyt wygórowaną. Zdaniem Sądu zasądzona kwota sumy pieniężnej uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację skarżącego, w szczególności brak uzyskania w terminie ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt I i II wyroku), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącego kwotę 2000 zł tytułem sumy pieniężnej (pkt III wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., wliczając do nich kwotę wpisu sądowego od skargi (100 zł).