VIII SA/Wa 936/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 10 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2022 r. Nr [...]stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania P. W. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Nr [...], Prezydent Miasta R. orzekł o uznaniu P. W. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty nadawczej i zwrotnego potwierdzenie odbioru ww. decyzji wynika, że została ona skierowana do P. W. na adres: [...] R., ul. [...].

Odwołanie P. W. (dalej także skarżący) od ww. decyzji wpłynęło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w dniu 08.09.2022 r. Odwołanie zostało nadane w UP [...] w dniu 06.09.2022 r.

Postanowieniem z [...] października 2022 r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium, organ odwoławczy) wydanym na podstawie ar. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r,, poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a. ) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ na wstępie podkreślił, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie przewidzianego w art. 134 k.p.a. postanowienia

o uchybieniu terminu.

Wskazano, iż kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania, które wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona, od dnia jej ogłoszenia stronie.

Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana do skarżącego nie została przez niego odebrana w miejscu zamieszkania. Następnie Kolegium omówiło regulację prawną instytucji doręczeń uregulowaną w art. 39-49 k.p.a., dostosowaną do różnych sytuacji faktycznych. Szczególną uwagę skierowano do art. 44 k.p.a. przewidująca swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma

w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a.

Wówczas istnieje możliwość przechowania pisma (decyzji) przez okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak to miało miejsce w analizowanym przypadku.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia,

w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa wyżej (czternaście dni), a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium uznało, że wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Organ I instancji administracji publicznej, poprzez swojego pracownika, uczynił zadość wymogom ustanowionym w art. 44 k.p.a., co potwierdzają adnotacje umieszczone na przedmiotowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru, dlatego tym samym można przyjąć, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 19 sierpnia 2019 r., tj. ostatni dzień 14 - dniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (niemożność doręczenia, awizowanie), do którego Skarżący mógł odebrać przesyłkę w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R., ul. L. [...], pok. nr [...], gdzie przechowywano pismo (decyzję) przez okres 14 dni. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 2 września 2019 r. Odwołanie Skarżącego od zaskarżonej decyzji złożone zostało w dniu 6 września 2022 r., tj. po terminie.

W dalszej części postanowienia odniesiono się do postawionych zarzutów

w odwołaniu, akcentując iż skarżący nie zawiadomił organu o zmianie adresu, pomimo, iż wielokrotnie był informowany o konieczności takiego obowiązku. Nadto posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Końcowo Kolegium stwierdziło, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, zatem należało stwierdzić zgodnie z art. 134 k.p.a.

Nie zgadzając się z postanowieniem Kolegium, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając w całości postanowienie organu odwoławczego i wnosząc o jego uchylenie, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 kpa. w zw. z art.72 § 1 k.p.a., polegające na niedopełnieniu należytej staranności, niepodjęciu wszystkich czynności, także z urzędu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

a. zaniechaniu ustalenia, kiedy Organ uzyskał informacje o tym, że P. W. przebywa w Areszcie Śledczym w R.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 41 § 1 - § 2 k.p.a., poprzez brak skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji oraz zastosowanie tzw. doręczenia zastępczego, poprzez podwójną awizację pisma, podczas, gdy adres Skarżącego był inny, o czym Organowi było wiadomo z urzędu;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie Skarżącego czynnego prawa do udziału w postępowaniu przed Organem.

W uzasadnieniu skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika rozwinął postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując

w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329, dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Kwestią sporną między w przedmiotowej sprawie jest przyjęcie przez Kolegium, że skuteczne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło 319 sierpnia 2019 r. - w trybie art. 44 k.p.a. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych nie potwierdza powyższego stanowiska organu odwoławczego albowiem znajdujące się

w aktach sprawy dokumenty tj. koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę oraz zwrotne potwierdzenie odbioru nie dają podstaw do uznania, że osoba doręczająca decyzję dopełniła wszystkich stawianych prawem wymogów formalnych w procedurze awizowania korespondencji.

Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W myśl art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz

z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Doręczenie we wskazanym wyżej trybie stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40 – 44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.

W rozpoznawanej sprawie zauważenia wymaga, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Prezydenta, podpisanym przez doręczyciela (gońca) zaznaczono, że

z powodu niemożności doręczenia przesyłka została pozostawiona w MOPS

w R. ul. L. [...] pokój nr [...], na okres 7 dni od następnego dnia pozostawienia zawiadomienia a zawiadomienie o tym fakcie pozostawiono

w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na kopercie brak jest informacji o terminie pierwszego awizowania. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru został również zaznaczony pkt 4, który stanowi informację o tym, że z powodu niepodjęcia pisma

w terminie w dniu 14 sierpnia 2019 r. - pismo awizowano powtórnie do dnia 19 sierpnia 2019 r. Informacja ta została opatrzona podpisem gońca A. C..

Ponadto nie ma ani na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ani na kopercie adnotacji o terminie dokonania powtórnego zawiadomienia (drugiego awizowania) i miejscu pozostawienia drugiego awizo. Takie zwrotne potwierdzenie odbioru przy równoczesnym braku stosownych informacji na kopercie w ocenie Sądu nie może stanowić potwierdzenia prawidłowego doręczenia zastępczego pisma. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma, znajdują się jedynie daty 6.08 – 12.08 – 18.08, bez szczegółowego zapisu czego dotyczą. Jedynie w domyśle można przyjąć, iż pierwsze awizo miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2019 r., a drugie awizo w dniu 14 sierpnia 2019 r., przy czym nie dokonano opisu awiza I i awiza II na kopercie przesyłki.

Warunkiem bowiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej, jaką stanowi doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru, które musi zawierać pełną informację, że adresat został zawiadomiony, w tym zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., także powtórnie, zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu jego pozostawienia oraz terminie,

w jakim przesyłka może być odebrana, z datą i podpisem doręczyciela. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe dwukrotne zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym/urzędzie właściwej gminy (miasta) przez określony czas. O fakcie tym powinna być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na kopercie lub dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na dowodzie potwierdzającym doręczenia pisma prawidłowej jedynie wzmianki o dokonaniu powtórnej awizacji przesyłki (przy braku o tym fakcie jakichkolwiek adnotacji na kopercie) nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, ze spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a ( por. wyrok NSA z 28 lutego 2006 r. , sygn.. akt I OSK 528/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie

w trybie doręczenia zastępczego uzależnione jest także od prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wraz z podpisem doręczyciela (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12; wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3136/18).

W rozpoznawanej sprawie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty tj. koperta zawierająca przedmiotową przesyłkę oraz zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawierają informacji czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił powtórnie skarżącego

o przesyłce. Jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, to doręczenia nie można uznać za dokonane. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, zaś same przepisy traktujące o doręczeniach mają charakter gwarancyjny. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być tłumaczone na korzyść strony, natomiast błędy podmiotów trzecich dokonujących doręczeń - poczty (doręczycieli) - obciążają na zasadzie ryzyka administrację publiczną.

W sytuacji kiedy stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia zastępczego nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., przedwczesne jest przyjęcie że doręczenia dokonano skutecznie w trybie zastępczym. Ta okoliczność powinna być uwzględniona i rozważona przez SKO przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zauważenia przy tym wymaga, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie pominęło kwestię prawidłowości adnotacji zawartych na kopercie w sytuacji doręczenia zastępczego. Skupiło się jedynie na kwestii, iż skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania organu o zmianie adresu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez SKO wadliwości przy doręczeniu skarżącemu decyzji organu I instancji, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Według art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Zaskarżone postanowienie jest zatem postanowieniem formalnym. Stwierdzając bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia, ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania.

Skoro w niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do skarżącego nie czyni zadość koniecznym wymogom skutecznego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję, to tym samym wyklucza przyjęcie zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia. W rezultacie należy uznać, że przedwczesne było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz

z naruszeniem zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,

w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.

W odniesieniu do zarzutów skargi, wyjaśnienia wymaga, że organ I instancji uzyskał informację o miejscu pobytu skarżącego w Areszcie Śledczym w R. ul. W. [...], [...] R. w dniu 27 stycznia 2020 r., co wynika z pisma Centralnego Zarządu Służby Więziennej Biuro Informacji i Statystyki ul. R. [...], [...] W. (k-83 akt adm.)

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3

w związku z art. 120 p.p.s.a.