VIII SA/Wa 931/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 12 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 12 października 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") orzekło o uchyleniu postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta G. (dalej: "organ I instancji, "Burmistrz") z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 30 maja 2022r. wpłynął do Burmistrza wniosek D. L. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2018r.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022r. organ I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 3 k.p.a., odmówił D. L. wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie obiektów infrastruktury technicznej, zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz budowie budynków przepompowni i maszynowni w ramach realizacji zadania budowy elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 2,4 MW na działkach numer [...] w miejscowości G., gmina G.", zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta G. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2018r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, że D. L. nie można zostać uznany za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 31 stycznia 2018r.

Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek zażalenia D. L., organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia z 12 października 2022 r., dokonał wykładni przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego szczegółowo przedstawiając jego etapy, przesłanki warunkujące uruchomienie ww. trybu, jak i proces decyzyjny jaki może zapaść w omawianej instytucji procesowej, odwołując się jednocześnie do orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie już na wstępnym etapie postępowania zbadał, czy wnoszący podanie (D. L.) istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Tymczasem kwestia ta (w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie nie ogranicza się do prostego stwierdzenia o oczywistości braku interesu prawnego tylko wymaga szczegółowej merytorycznej oceny kwestii interesu prawnego wnioskodawcy) staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył również, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie wstępne w zakresie dotyczącym ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a.

Konkludując SKO uznało, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazało, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien wziąć pod uwagą przedstawioną wykładnię przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego i na podstawie tego ustalić, czy zostały spełnione przyczyny wznowienia, i dopiero wtedy wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium uznało, że przedwczesnym byłoby na tym etapie sprawy wypowiadać się merytorycznie co do kwestii posiadania przez D. L. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Ponadto, zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 89 § 1 k.p.a., jak i nie ma też przepisów szczególnych, które stanowiłyby o obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Również nie zachodziła konieczność uzgodnienia interesów stron, czy też wyjaśnienia sprawy przy udziale osób wskazanych w przepisie art. 89 § 2 k.p.a., a co za tym idzie potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Na powyższe postanowienie z dnia 12 października 2022r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "skarżąca", "Spółka"). Autor skargi, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 40 § 1 i 2 zdanie pierwsze k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i doręczenie zaskarżonego postanowienia skarżącemu, podczas gdy jest on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wobec czego organ II instancji nie dokonał skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia;

2) art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. w związku z art. 148 §. 1 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że:

a) w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistym brakiem interesu prawnego D. L.;

b) organ I instancji nie jest uprawniony na wstępnym etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego badać, czy podmiot składający podanie o wznowienie jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy podanie składa osoba niebędąca stroną, a jest to oczywiste i nie budzi żadnych wątpliwości – organ I instancji jest uprawniony do wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania;

3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien zastosować tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w całej sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – owe pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy, a zostało dołączone do zażalenia z 11 lipca 2022 r. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy G. z 9 czerwca 2022 r., wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe zażalenie rozpoznawało SKO w R., w wyniku czego wydało postanowienie z 20 lipca 2022 r., a zatem organ II instancji miał wiedzę na temat tego, że skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika. Według skarżącej pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, bowiem pełnomocnik został umocowany do działania przed każdym sądem i każdym organem, na każdym etapie postępowania we wszystkich sprawach dotyczących warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wskazała skarżąca, zaskarżone postanowienie zostało doręczone jedynie jej, zatem nie powoduje żadnych skutków. W przypadku ustanowienia pełnomocnika organ ma obowiązek doręczać pisma pełnomocnikowi i dopiero takie doręczenie wywołuje skutki wobec skarżącej.

Ponadto skarżąca wskazała, iż organ I instancji słusznie wydał zaskarżone postanowienie, odmawiając D. L. wznowienia decyzji o warunkach zabudowy. D. L. w podaniu o wznowienie nie podał żadnej okoliczności ani żadnej podstawy prawnej, która by mu taki interes prawny dawała. Samo twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja "uprzykrzy życie okolicznych mieszkańców" oraz "znacząco zmniejszy wartość ich nieruchomości" nie stanowi o interesie prawnym, ale ewentualnie może stanowić o interesie faktycznym wskazanej osoby.

W związku z przytoczonymi argumentami, skarżąca wskazała, iż należało przyjąć, że D. L. w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania wznowieniowego. Przyjęcie innego stanowiska, według skarżącej, prowadziłoby do sytuacji w której bez żadnej weryfikacji mogłyby być wszczynane postępowania administracyjne względem ostatecznych decyzji administracyjnych, ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla adresatów tej decyzji. Wskazując na art. 12 k.p.a. skarżąca uznała, że instytucja postępowania powinna mieć charakter wyjątkowy, incydentalny, nie zaś powszechny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności postanowienia organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem tym organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G.. Wnioskodawca – D. L. jest właścicielem nieruchomości gruntowej pod bezpośrednim wpływem planowanej inwestycji (biogazowni), a podstawą wznowienia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie uczestniczyła w tym postępowaniu). W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzi oczywistość tego, że wnioskodawcy przymiot strony nie przysługuje, a ocena jaką przeprowadził organ I instancji w tym zakresie, możliwa jest dopiero po wznowieniu postępowania i przede wszystkim ustaleniu, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko to jest w pełni zasadne.

Przechodząc do oceny, czy postanowienie Kolegium, od którego wniesiono skargę zostało wydane zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., czy z naruszeniem tego przepisu, w pierwszej kolejności zważyć należy, że została ono wydane w postępowaniu wznowieniowym, co prawnie determinuje sposób postępowania.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145aa § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Instytucja ta stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zatem przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania.

W myśl art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem takiego postanowienia organ bada zatem, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 k.p.a., czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a., a także czy nie występują negatywne przesłanki (przedmiotowe) dla wznowienia postępowania, oraz czy pochodzi od strony postępowania. Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a wnioskodawca uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tego twierdzenia następuje w fazie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jednak w świetle argumentacji samego wniosku w sposób ewidentny i nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z 7 stycznia 2009 r. II OSK 1747/07 i z 6 października 2022 r. II OSK 1414/21).

Na tle powyższych przepisów Sąd za prawidłową uznał wykładnię przepisów o wznowieniu postępowania przedstawioną przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu z dnia 12 października 2022r. Rację ma organ odwoławczy, iż postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest etapowe. Pierwszy etap polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., tj. w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a jeśli tak, czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i zmusza organ do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Organ na etapie badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie zachodzi któraś z przesłanek wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2534/20, dostępny j.w.).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, zasadnie zauważył, iż z postanowienia organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził postępowanie wstępne w zakresie ustalenia terminowości wniesienia podania o wznowienia postępowania, stosownie do treści art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie wznowieniowe zainicjowało podanie strony (D. L.) z 30 maja 2022 r. Sąd zauważa, iż Kolegium rozstrzygające sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ramach postępowania odwoławczego nie jest uprawnione badać powyższego zagadnienia. O tym zaś rozstrzyga organ właściwy do wznowienia postępowania, a więc organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.).

Należy wskazać, że w postępowaniu kontrolującym rozstrzygnięcie kasatoryjne (wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) sąd ma ocenić, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do jego wydania, tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2517/22). W ocenie Sąd, już powyższe uchybienie stanowiło podstawę do wydania przez Kolegium postanowienia kasatoryjnego.

Sąd zgadza się również z organem odwoławczym, że przedwczesnym, w świetle powyższego, było merytoryczne wypowiedzenie się organu I instancji, co do kwestii posiadania przez D. L. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 31 stycznia 2018r. Utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, iż jeżeli składający wniosek o wznowienie postępowania podnosi, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie brał udziału bez swojej winy, to weryfikacja tego stanowiska następuje po wydaniu przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania. Jedynie w sytuacji kiedy zachodzi oczywistość, że dany podmiot nie był stroną danego postępowania administracyjnego (np. powołuje się nie na własny interes prawny, ale na interes społeczny) organ uprawniony jest do odmowy wszczęcia postępowania. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. w postępowaniu, prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wyrazem ustalenia (po wznowieniu postępowania), że podanie wniósł podmiot faktycznie nie będący stroną tego postępowania, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r. II OSK 1892/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r. II OSK 1406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r. II GSK 451/13).

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie weryfikacja kwestii posiadania przez D. L. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 31 stycznia 2018r., wobec braku oczywistości w tym zakresie, winna być badana po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowaniu, na skutek stwierdzenia przez właściwy organ braku przeszkód dla jego wszczęcia.

Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium okoliczności uzasadniały wydanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonego postanowienia.

W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. Sąd uznał za bezzasadne. Także podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia stronie, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro mimo to Spółka skutecznie, z zachowaniem terminu wniosła skargę na to postanowienie.

Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259).