VIII SA/Wa 922/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu [...]spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 7 listopada 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółka z o. o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą

w Warszawie (dalej: "skarżąca", "Spółka", "inwestor") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 7 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z 12 sierpnia 2020 r. (data wpływu 14 sierpnia 2020 r.), Spółka wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Decyzją z 8 września 2022 r., Nr [...], Wójt Gminy P. (dalej Wójt, organ I instancji) odmówił Spółce ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...]

w obrębie geodezyjnym M., gm. P..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz stwierdził, że z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnym jest orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w ustawowym terminie [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6, 8 i 12 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez nie działanie przez Wójta Gminy P. w niniejszym postępowaniu na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenia niniejszego postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, jak również z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania, poprzez wydanie kolejnej (szóstej) decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ponowne nieuwzględnienie wytycznych i okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy sformułowanych w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego;

2. art. 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez powoływanie się przez organ

w uzasadnieniu decyzji na studium uwarunkowań, jako akt mający znaczenie przy ustalaniu kwestii warunków zabudowy, w sytuacji kiedy studium nie jest źródłem prawa przy ustalaniu warunków zabudowy i nie wywołuje skutków prawnych na zewnątrz stosunków administracyjnoprawnych, co zostało również wyraźnie podkreślone

w decyzji kuratoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie

z dnia 20.07.2022 r.;

3. art. 87 Konstytucji RP, poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej;

4. art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

5. art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy nie ma on w ogóle zastosowania w stosunku do postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego;

6. art. 61 § 4 k.p.a. z zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie inwestora

o wszczęciu postępowania oraz nie wystosowanie zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

7. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia, które zostały uchylone z dniem 04.06.2022 r. oraz zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "Kolegium", "SKO", "organ II instancji") rozpoznając odwołanie wydało decyzje na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a.").

W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2022r., poz. 503 ze zm.- zwanej dalej "ustawą"). Organy rozstrzygające zobowiązane są ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można bowiem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Sam sprzeciw właścicieli okolicznych działek i mieszkańców danej miejscowości (nie mający oparcia w zgromadzonym

w sprawie materiale dowodowym) nie może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Dalej Kolegium podało, że decyzja organu I instancji z dnia 08.09.2022 r., będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednie decyzje Wójta Gminy P. z dnia 12.10.2020 r., z dnia 01.03.2021 r., z dnia 02.09.2021 r., z dnia 22.12.2021 r. oraz z dnia 14.06.2022 r. zostały uchylone w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. SKO wydało decyzje kasacyjne w dniach: 21.12.2020 r., 31.05.2021 r., 27.102021 r., 13.04.2022 r., 20.07.2022 r., w których szczegółowo wykazało z jakich powodów rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w ponownym postępowaniu organ

I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w ww. decyzjach kasacyjnych

i powtórnie swoją odmowę oparł de facto o te same podstawy. Zaskarżona decyzja

z 08.09.2022 r. ponownie powiela argumentację zawartą w poprzedniej uchylonej decyzji z 14.06.2022 r., która to argumentacja nie stanowi uzasadnionej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (nie znajduje oparcia

w przepisach prawa), co zostało szczegółowo wykazane przez Kolegium w poprzedniej decyzji kasacyjnej z 20.07.2022 r. Organ II instancji wskazał również, że niezrozumiałe jest jakich przyczyn organ I instancji po raz kolejny wydaje decyzję w sposób oczywisty naruszającą przepisy prawa.

W ocenie Kolegium, ponowne uznanie przez organ I instancji, że

w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji - inwestycji celu publicznego, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz przepisach ustawy. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy P. w przeprowadzonym postępowaniu nie ocenił w sposób prawidłowy przesłanek wydania ww. decyzji, czym naruszył art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., ponadto nie zastosował się do tych wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni przepisów ustawy, czym naruszył art. 138 § 2a oraz art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak wskazało SKO, organ I instancji stwierdził, że: "na działkach sąsiednich znajdują się tereny rolne oraz zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Planowana inwestycja jest sprzeczna z istniejącą funkcją obszaru, którego dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa" oraz

"Z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnym jest orzeczenie

o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia."

Z powyższego wynika, że organ I instancji w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ponownie zastosował procedurę związaną

z ustaleniem warunków zabudowy (w tym między innymi powołał się na brak kontynuacji funkcji, a więc de facto na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), co jest sprzeczne z postanowieniami ustawy.

Ponownie wskazał także, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Uchwała Nr [...]Rady Gminy w P.u z dnia 29.11.2016 r.) - przedmiotowy teren inwestycji to teren rolniczy (grunty klasy III), zapisy studium nie dopuszczają lokowania stacji bazowych telefonii komórkowych. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oparta na regulacjach nie mających charakteru norm prawa powszechnie obowiązującego. Studium takich norm nie zawiera o czym świadczy w sposób nie budzący wątpliwości treść art. 9 ust. 5 ustawy, Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Kolegium wyjaśniło także, iż nie można zaaprobować stanowiska, zgodnie

z którym, funkcja decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna z funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podobnie jak plan miejscowy decyzja ta kreuje normę prawną o charakterze indywidualnym i konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. To stanowisko jest błędne, ponieważ mając na uwadze podobieństwa pomiędzy tymi aktami regulującymi sposób gospodarowania przestrzenią, nie można pominąć istniejących pomiędzy nimi istotnych różnic. Decyzja

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wyłącznie charakter deklaratywny, natomiast w planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące. Plan miejscowy ma więc również charakter konstytutywny, zwłaszcza w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie terenu.

Decyzja lokalizacyjna z kolei jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. Dodatkowym argumentem jak wskazano w zaskarżonej decyzji - przemawiającym za odrzuceniem wskazanego na wstępie stanowiska jest to, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), której podstawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło ponadto, wobec argumentacji organu I instancji zawartej

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ("Na przedmiotowym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Planowana inwestycja poprzez obszar oddziaływania inwestycji zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., skutkuje ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu, w tym realizacji nowych inwestycji."), pomijając nawet, że są to tylko przypuszczenia oraz, że powołany powyżej przepis Prawa budowlanego nie ma zastosowania na etapie przedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, iż ograniczenie korzystania z nieruchomości, czy zmiana wartości nieruchomości związane z konsekwencjami wydania takiej decyzji umożliwiają żądanie odszkodowania lub wykupienia nieruchomości lecz nie stanowią one jednak przesłanki do wydania decyzji odmownej. Organ II instancji zwrócił uwagę na stanowiska zaprezentowane w wyrokach sądów administracyjnych: II OSK 1212/11, II SA/Lu 25/15, dotyczących przedmiotu sprawy, stwierdzając przy tym, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa - jedynie przeznaczenie terenu

i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które uwzględniać będzie wszystkie przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Celem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania

z nieruchomości sąsiednich. Kolegium stwierdziło także, że organ wydający decyzję

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać między innymi

w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych ustawą z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, ustawą z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko, czy też ustawą z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej wspomniany już art. 56 ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z przepisami odrębnymi.

Następnie Kolegium wyjaśniło, iż art. 1 ust. 3 ustawy nakłada na organy planistyczne obowiązek polegający na tym, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ musi ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie stanowi części postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytoczyło treść art. 61 ust 1 ustawy dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j. t. Dz. U z 2022r., poz. 1029 ze zm.), art. 71 ust. 2 ww. ustawy z dnia 03.10.2008 r., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 powołanej ustawy z dnia 03.10.2008 r., określa Rada Ministrów

w drodze rozporządzenia. W niniejszej sprawie jak wskazano w zaskarżonej decyzji zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.

z 2019r., poz. 1839 ze zm.). Jak zaznaczono w decyzji, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ uprawniony jest jedynie do oceny, czy stosownie do art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 03.10.2008 r. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do konkretnego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane jest dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena ta nie jest uznaniowa, tylko kwalifikacji danej inwestycji w tym zakresie powinien dokonać w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium podało, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji z dnia 08.09.2022 r. ponownie błędnie wskazał, że dla planowanej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przytoczono zatem regulację § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 10.09.2.019 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 8,

a następnie wskazano, że ww. rozporządzenie z dnia 10.09.2019 r. zostało znowelizowane z dniem 04.06.2022 r. przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 05.05.2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) - między innymi zostały uchylone ww. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Po dokonaniu analizy przytoczonych przepisów rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym w realiach niniejszej sprawy dla planowanej inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – nie stanowi ona aktualnie żadnego z rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w ww. rozporządzeniu z dnia 10.09.2019 r.

W ocenie Kolegium, przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji nie można uznać za spełniające powyższe wymogi, gdyż nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium zwróciło również uwagę organowi I instancji na konieczność zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 08.09.2022 r. (po zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie) organ I instancji nie powiadomił stron o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału

i przeprowadzonych dowodów i nie zakreślił im stosownego terminu na realizację tego prawa, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Kolegium przypomniało także organowi I instancji, że stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter i zakres tych naruszeń nie można ich wszystkich naprawić w trybie art. 136 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono, iż obszar koniecznych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 k.p.a. Ponadto nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zasługuje ono na uwzględnienie, a kwestie w nim podniesione powinny zostać uwzględnione przez organ I instancji w ponownym postępowaniu. Kolegium na obecnym etapie postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, o co wnosiła Skarżąca Spółka w odwołaniu, tj. ustalić warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, gdyż pociągałoby to za sobą konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego (po raz pierwszy), o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części (np. sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną, uzyskanie stosownych uzgodnień)

i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną

w art. 15 k.p.a.

Ponadto jak podkreślono, w ramach uzupełnienia dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. nie mieści się zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium podniosło, że analiza urbanistyczna powinna zostać sporządzona przez osobę legitymującą się określonymi kwalifikacjami zawodowymi, a w składzie Kolegium nie ma osób legitymujących się kwalifikacjami, które pozwalałyby sporządzić tego rodzaju dokument.

Spółka [...] sp. z o.o. wniosła sprzeciw od opisanej decyzji SKO w R.. Skarżąca zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem

w pierwszej kolejności organ II instancji był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

2) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji

3) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania w niniejszej sprawie i wydanie szóstej decyzji kasatoryjnej względem planowanej inwestycji, choć z analizy przedmiotowego postępowania wynika, że organ

I instancji nie działa w granicach prawa i nie uwzględnia wytycznych organu odwoławczego w kolejnych wydawanych decyzjach odmawiających ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

4) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wydanie szóstej decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy oczywistego naruszenia przepisów prawa i lekceważenia wytycznych co do wykładni przepisów prawa materialnego formułowanych przez organ II instancji w pięciu wcześniejszych decyzjach kasatoryjnych.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium

z 07.11.2022 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez Skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.

Uzasadniając Spółka przytoczyła pięć poprzednich decyzji organu I instancji

o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje kasatoryjne, które w jej ocenie nie spowodowały prawidłowego działania Wójta Gminy P..

Skarżąca podkreśliła, że niniejsza sprawa ma wyjątkowy charakter, z uwagi na wielokrotne niewykonywanie zaleceń organu II instancji przez Wójta. Następnie zaznaczyła, iż w jej ocenie nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy miał pełne podstawy do wydania decyzji merytorycznej co do istoty sprawy.

W ocenie Spółki zaskarżona decyzja SKO narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem uchybienia organu I instancji dotyczą przede wszystkim wykładni przepisów prawa materialnego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zwrócono uwagę, że

organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dysponuje władztwem do uchylenia decyzji I instancji i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a w świetle art. 136 k.p.a. ma prawo przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Ponadto, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2).

Zdaniem Skarżącej Spółki, Kolegium nie wskazało, że nie ma możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i dokonania samodzielnie oceny zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw od decyzji jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 7 listopada 2022 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy P., wniosła skarżąca Spółka.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dokonując, zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, Sąd Administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola Sądu kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji

i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie

w zakresie zasadności uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji,

w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego.

Zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r. w sprawie III OSK 5543/21 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA") wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, CBOSA).

Zatem organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe wobec tego uznać należy stanowisko, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie

w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21, CBOSA).

Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Sąd może jedynie przesądzić kwestię tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na tej podstawie i z tego powodu zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego była przedwczesna.

W tym miejscu Sąd stwierdza, że zasadnie skarżąca Spółka kontestuje w pkt 2) sprzeciwu, naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania przez organ II instancji samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolegium w skrótowym zakresie przedstawiło stan faktyczny sprawy odnoszący się do ustaleń dokonanych przez Wójta Gminy P., natomiast samodzielnie nie dokonało własnych ustaleń, ani oceny tych ustaleń. Uzasadnienie Kolegium koncentruje się na wykazaniu błędów prawnych organu I instancji. Błędy te dotyczą, po pierwsze nie zastosowania się do wskazań zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium (5 poprzednich decyzji), po drugie zastosowania ponownie procedury związanej z ustaleniem warunków zabudowy (np. kontynuacji funkcji), po wtóre stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., czy zastosowania przepisów Prawa budowlanego, kwestii wskazań w decyzji organu

I instancji, że na przedmiotowym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa

i zagrodowa.

Faktem jest niezaprzeczalnym, że organ II instancji co najmniej kilkakrotnie wskazywał organowi I instancji przepisy i ich wykładnię, które należy zastosować

w rozpoznawanej sprawie. Pomimo tego Wójt Gminy P. nie realizował wytycznych Kolegium, co Sąd potwierdza. Niemniej Sąd nie może pomijać, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie rozpatrzyło całości sprawy merytorycznie, z ustaleń wynikających z decyzji nie wynika nawet czy inwestycja na etapie wniosku uzyskała niezbędne uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie postępowanie przeprowadził organ I instancji, czy też jakiego postępowania nie przeprowadził, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, nie odniesiono się do analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Dlatego tez trafnie podnosi skarżąca Spółka naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie

w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji.

W zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że w jego ocenie organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu odnosząc się do powyższej argumentacji Kolegium, organ ten powinien wskazać w decyzji jakie postępowanie powinien przeprowadzić organ I instancji, co ocenić,

w oparciu o jakie przepisy prawa, podać czy w przeprowadzonym postępowaniu występują braki. Brak takiego wskazania powoduje, że SKO naraża się na słuszny skądinąd zarzut wynikający z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem Kolegium w głównej mierze zarzuciło organowi I instancji błędy prawne – błędna wykładnię przepisów, co oznacza zastosowanie wadliwych przepisów prawnych.

Wobec powyższego na tym etapie sprawy w postępowaniu prowadzonym ze sprzeciwu Spółki, Sąd nie jest władny przesądzić kwestii tego, czy dokonanie zleconych przez organ odwoławczy czynności nie byłoby możliwe przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie Kolegium nie wykazało, że niemożliwe było w sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na tej podstawie i z tego powodu zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego była przedwczesna.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, powinna być sporządzona przed sporządzeniem projektu decyzji, ponieważ jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana, jest niemożliwa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1118/12, CBOSA). Ponadto przepisy nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie linia). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów (por. wyrok WSA

w Olsztynie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 747/19, CBOSA).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna znaleźć swoje oparcie w należycie przeprowadzonej analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy

i tylko na tej podstawie wyrażać rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

Kolegium słusznie podało, że decyzja o lokalizacji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową i organ jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ich ustalenia tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Jednakże organ II instancji nie wskazuje na żadne konkretne braki w postępowaniu przeprowadzonym przez Wójta w zakresie przesłanek o jakich mowa

w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zastosowanie wadliwych przepisów prawnych. Nadto, nie wykazało też, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – i w jakiej części - miał wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł zostać uzupełniony w postępowaniu przed organem II instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Decyzja kasacyjna nie może był podjęta w sytuacjach innych niż zaistnienie opisanych wyżej przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a w niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało na żadne konkretne uchybienia organu I instancji uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a nadto nie zleciło temu organowi żadnych czynności niezbędnych do wykonania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przyczyną zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. było w istocie stanowisko, że organ I instancji zastosował błędne przepisy prawa, nadto naruszył art. 10 § 1 k.p.a. – określający zasadę czynnego udziału stron

w postępowaniu – nie odnosząc się przy tym czy miało to wpływ na rozstrzygnięcie.

Kolegium odnosząc się do odwołania Spółki podniosło, iż na obecnym etapie postępowania nie może orzec co do istoty sprawy, gdyż pociągałoby to za sobą konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego (po raz pierwszy) o ile nie w całości to przynajmniej w znacznej części (np. sporządzenie nowego projektu decyzji przez osobę uprawnioną, uzyskanie stosownych uzgodnień)

i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Dalej Organ II instancji wskazuje jeszcze, że

w ramach uzupełnienia dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. nie mieści się zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego, bowiem stanowiłoby to "wyręczenie" Wójta w przeprowadzeniu postępowania.

Stanowisko organu odwoławczego wpisuje się w powszechnie akceptowany pogląd orzecznictwa. "Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie

z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie - art. 136 k.p.a. i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia

i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 809/17, CBOSA).

Organ II instancji analizując rozstrzygnięcie Sądu winien odpowiedzieć sobie na pytanie, czy ewentualnie wydając kolejną decyzję będzie w stanie ustalić stan faktyczny sprawy, ocenić go, wskazać jakie postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo

a jakie wadliwie, czy zostały dokonane niezbędne uzgodnienia wynikające

z art. 53 ust. 4 ustawy, po dokonaniu powyższego ocenić czy jest możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co pozwoliłoby na wydanie decyzji reformatoryjnej.

W przypadku odpowiedzi negatywnej organ II instancji powinien wykazać takie przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., które faktycznie skutkują zastosowaniem tego przepisu, nie zaś wskazując naruszenie przepisów postępowania, a de facto naruszenie czy błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego. Należy podać co prawidłowo powinien zrobić, zastosować, wyjaśnić organ I instancji, jaki czynności co uzasadniałoby prawidłowym stwierdzeniem naruszenia przepisów postepowania.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko skarżącej wskazującej na naruszenie zasady szybkości postępowania w niniejszej sprawie i wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ administracji publicznej (Wójt Gminy P.) uporczywie odmawia konkretyzacji normy prawnej

w związku z żądaniem podmiotu prawa (inwestor) z uwagi na argumentację pozaprawną. Organ odwoławczy (Kolegium) realizując swój obowiązek przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konsekwentnie uchyla decyzję organu I instancji i poucza ten organ o konieczności zastosowania właściwych przepisów prawa i podaje ich wykładnię, z którego organ I instancji nie wywiązuje się. Organ I instancji konsekwentnie nie wykonuje wytycznych organu odwoławczego. Dochodzi zatem do zablokowania inwestycji. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny

w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak rozstrzygnięcia od ponad 2 lat - uzasadnia konstatację o konieczności wyważenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego: szybkość postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz dwuinstancyjność postępowania (art. 15 k.p.a.). Pierwsza z tych zasad istotnie jest sprzężona z publicznym prawem podmiotowym będącym źródłem interesu prawnego inwestora.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku II SA/Po 616/20, że cyt.:

"W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1262/18, CBOSA). Niezależnie od tego, czy inwestorowi zostanie przyznane prawo do zagospodarowania działki, do której posiada tytuł prawny zgodnie z jego życzeniem, czy też nie, inwestor ma prawo domagać się, aby jego sprawa została w pełni merytorycznie rozstrzygnięta w sposób ostateczny.

Zarysowany spór wartości wymaga rozstrzygnięcia celem zapewnienia skuteczności i pewności prawa będącymi składnikami demokratycznego państwa prawnego, czego może żądać strona postępowania. Spór pomiędzy wartościami wyrażanymi przez normy prawne należy rozstrzygnąć na gruncie zastosowania reguł kolizyjnych w procesie wykładni prawa. "Reguły te (kolizyjne – przyp. Sądu) przesądzają o dokonaniu wyboru w oparciu o eliminację na zasadzie pierwszeństwa obowiązywania lub stosowania. Ich rola w systemie prawnym ujawnia się wtedy, gdy brak jest przepisu sterującego – uchylającego przepisy pomiędzy sobą niezgodne lub wskazującego sposób rozstrzygnięcia niezgodności." (M. Gutowski, P. Kardas, "Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji", Warszawa 2017, s. 281).

Mając zatem na względzie ochronę prawa podmiotowego sprzężoną z zasadą szybkości postępowania oraz opozycyjną w niniejszej sprawie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy w rozpatrywanym przypadku warunkowo przyznać pierwszeństwo pierwszej z powołanych wartości. Oznacza to, że argumentacja Kolegium, co do zasady prawidłowa, nie może znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Inwestor ma bowiem prawo oczekiwać, że uprawnienie, którego konkretyzacji domaga się, zostanie zindywidualizowane w toku postępowania

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozsądnym terminie. Uporczywe zaniechania ze strony Burmistrza wymagają podjęcia rozstrzygnięcia, które umożliwi realizację tego prawa.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym

w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód z analizy urbanistyczno-architektonicznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 194/19, CBOSA). Powołany wyrok tut. Sądu dotyczy bowiem sytuacji analogicznej do rozpoznawanej. Postępowanie administracyjne toczące się przez wiele lat było efektem uporczywego negowania zaleceń organu odwoławczego przez organ rozpoznający tę sprawę w pierwszej instancji. To z kolei uniemożliwiało stronie skarżącej realizację swojego uprawnienia.

Należy zgodzić się także z innym stanowiskiem zaprezentowanym

w orzecznictwie. "Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito." (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 893/17, 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 209/18, CBOSA)."

Tak więc Sąd nie wyklucza, że uporczywe zaniechania organu I instancji, mogą doprowadzić do zastosowania odstępstwa od stosowania zasady dwuinstancyjności na rzecz ochrony publicznego prawa podmiotowego w połączeniu z szybkością postepowania z art. 12 k.p.a. Sąd nie przesądza o tym czy skarżąca Spółka spełnia przesłanki do uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też

o odmowie uzyskania takiej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji będzie miał na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana

w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone

w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny. W razie konieczności Kolegium podejmie także stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej, wywodów i argumentów zawartych w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

w pkt 2 sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od sprzeciwu

w wysokości 100 zł, (§ 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t Dz. U. z 2018 r. poz. 265).