VIII SA/Wa 881/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 15 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. Wydział Ubezpieczeń i Składek w [...] (dalej: "ZUS") zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ") z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania przez R. K. (dalej: strona, skarżący, ubezpieczony) ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu bycia jednoosobowym wspólnikiem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" Sp. z o.o. od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. i od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. Poinformował, że z KRS spółki wynika, że w wymienionych okresach strona była wspólnikiem posiadającym 100 % udziałów w Spółce. Jednocześnie ZUS stwierdził brak dokumentów zgłoszeniowych i dokumentów rozliczeniowych do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako wspólnik jednoosobowej spółki z o. o. W dalszej korespondencji ZUS wyjaśnił, iż strona pobiera emeryturę od 16 grudnia 1997r.

W odpowiedzi na zawiadomienie o toczących się postepowaniu, strona poinformowała organ, że jest udziałowcem w firmie [...] Sp. z o. o. oraz jej prezesem. Wskazała, że od 1 stycznia2015 r. Spółka zawiesiła działalność. Wznowiła ją 1 stycznia 2017 r. a 1 lutego 2017 r. ponownie zawiesiła. Do pisma skarżący dołączył wydruk z KRS nr [...], stan na dzień 31 marca 2022 r.

Decyzją nr [...] z dnia 21 września 2022 r. wydaną na podstawie art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 109 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285, ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009; dalej: "u.s.u.s.") Prezes NFZ ustalił, że skarżący od dnia 15 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako wspólnik w jednoosobowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (nr KRS [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 8 ust. 6 pkt 4 i art. 13 pkt 4 u.s.u.s., jak i art. 4 § 1 pkt 3 Kodeksu spółek handlowych.

Wyjaśnił, iż analiza materiału dowodowego, w szczególności zapisów w KRS pozwala stwierdzić, że ubezpieczony w okresie wnioskowanym przez ZUS, to jest od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. był jedynym wspólnikiem - akcjonariuszem (posiadał 100 % udziałów) w spółce "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Powołując się na orzeczenia Sądu Najwyższego (II UK 271/10, II UK 295/16) oraz wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 4767/16 wywiódł, iż samo posiadanie statusu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością decyduje o podleganiu przez niego ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 6 ust. 1 pkt 5). Uznał , iż decydujące w tym zakresie są więc wpisy w KRS.

W świetle powyższego organ stwierdził, że na podstawie dokumentów nadesłanych przez ZUS i zapisów w KRS oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy uznać, że skarżący od dnia od 15 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz od dnia 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu posiadania statusu wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" Sp. z o.o.

Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją organu, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pismo z dnia 7 października 2022r.). Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez wydanie decyzji ustalającej iż skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od 15 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., oraz 01 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2017 r., podczas gdy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu;

2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia w toku postępowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, o czym świadczy niezwykle lakoniczna treść uzasadnienia decyzji, jak również niezbadanie sprawy pod kątem terminów przedawnienia zobowiązania.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu, podjęte zostały wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei zebrany w sprawie materiał dowodowy został rzetelnie zbadany i uznany za wystarczający do wydania decyzji. Odnosząc się merytorycznie do zaskarżonej decyzji, w ocenie organu jest ona prawidłowa i podlega prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2022 r. poz. 329; dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna.

Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, czy nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek zdrowotnych, oraz istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności faktycznych.

Zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (ust. 2).

Stosownie do treści art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach, należności z tytułu składek zdrowotnych przedawniają się na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

W tej ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1009) – według stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. – w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Zdaniem Sądu, Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim wyjaśnić i ustalić przed wydaniem decyzji, czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Sąd zauważa, iż w zakresie w jakim należności uległy przedawnieniu, wygasł obowiązek ich wymierzenia i pobrania, a wydawanie decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu jest bezprzedmiotowe.

Sąd podziela pogląd prezentowany w piśmiennictwie, iż w przeciwieństwie do przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec Zakładu. Przedawnienie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oznacza, że po upływie określonego czasu zobowiązanie chociaż niezapłacone, wygasa łącznie z odsetkami za zwłokę. Po upływie okresu przedawnienia z mocy prawa, bez konieczności wydawania żadnych decyzji, przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy pomiędzy ubezpieczonym a wierzycielem. Wierzyciel, chociaż niezaspokojony, nie ma już podstaw do egzekwowania zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, a tym bardziej orzekania o ich wysokości i okresach za które składka powinna zostać zapłacona (wyegzekwowana), bowiem kwestia ta, z uwagi na wygaśnięcie zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, staje się bezprzedmiotowa i prowadzenie postępowania administracyjnego czyni niedopuszczalnym. Powyższe oznacza, że po upływie terminu przedawnienia ZUS, nie może dochodzić tych należności, ale również płatnik składek po upływie tego terminu, nie może dobrowolnie ich opłacić (zob. Wantoch-Rekowski Jacek (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, powołany w skardze). Niedopuszczalne jest zatem merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach III SA/Gl 480/21 z 26 października 2021 r.).

W ocenie Sądu kwestia przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie mieści się w granicach sprawy rozpoznawanej przez Prezesa NFZ w trybie art. 109 ustawy o świadczeniach (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3945/16.) Za niedopuszczalne zatem w świetle art. 105 § 1 k.p.a., uznać należy prowadzenie postępowania administracyjnego, zarówno przez Prezesa NFZ jak i Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które z uwagi na przedawnienie zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia również wymaga, iż z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika jedynie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji przez Narodowy Funduszu Zdrowia jest konieczne w przypadkach szczególnych, tj. wówczas, gdy chodzi o osoby, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, albowiem o zawarciu z daną osobą umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego decyduje wyłącznie ta instytucja, czy też w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja Narodowego Funduszu Zdrowia może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zauważenia jednak wymaga, iż decyzja wydana na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (prawo tworzący). W praktyce wydanie decyzji przez Prezesa NFZ, orzekającej o okresach podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez daną osobę, stanowi w istocie orzeczenie rozstrzygające o okresach za które, dany podmiot zobowiązany jest opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzja ta stanowi podstawę do orzekania o wymiarze i poborze składek, nierozerwalnie związaną z terminem przedawnienia do ich wymiaru i pobrania. Upływ terminu przedawnienia, mimo że sformułowany w art. 24 u.s.u.s., czyni bezprzedmiotowym postępowanie Prezesa NFZ co do określenia okresów podlegania ubezpieczenie zdrowotnemu, a w konsekwencji istnienia zobowiązania z tytułu składek we wskazanych przez Prezesa NFZ okresach.

Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. I GSK 171/21, LEX nr 3258194).

Tym samym Sąd uznał, iż Prezes NFZ nie sprostał wskazanym wyżej obowiązkom, przez co, postępowanie przeprowadzone w sprawie, dotknięte jest wskazanymi wyżej wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dn. 21 września 2022r. ze względu na stwierdzoną wadliwość w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z biegiem terminu przedawnienia przedmiotowych należności z tytułu składek podlega uchylenia. Na marginesie Sąd zauważa, iż organ, w odpowiedzi na skargę, nie odniósł się podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku i dokładnie wyjaśni wskazaną powyżej kwestię, z uwzględnieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.