VIII SA/Wa 859/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 7 września 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 7 września 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza I. (dalej: Burmistrz, organ I instancji)

z 20 lipca 2022 r., znak: [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 28 stycznia 2022 r. E. W. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku ze sprawowaniem opieki nad matką H. W., urodzoną [...] r., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności

w R. z 6 września 2021 r. została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. We wskazaniach podano, że niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 maja 2019 r., natomiast nie dało się w tym przypadku ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. We wniosku skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zaznaczyła, że w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką wnosi o uchylenie decyzji Burmistrza z 30 listopada 2021 r.

o przyznaniu jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z 18 marca 2022 r. znak: [...] Burmistrz, odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką, wskazując w uzasadnieniu, że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 25 roku życia.

Kolegium, na skutek odwołania strony, decyzją z 18 maja 2022 r., znak: [...], uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym wytyczne dotyczące konieczności uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku opiekuńczego oraz zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji pominął tę część art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.

z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.), która – jak orzekł Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK, Trybunał) w wyroku z 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 - w sposób niekonstytucyjny różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznając to za niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Burmistrz ustalił w toku postępowania, że skarżąca decyzją z 30 listopada 2021 r. znak: [...] ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznane na matkę H.W. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Pismem z 1 czerwca 2022 r. wezwano stronę do złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Skarżąca 15 czerwca 2022 r. wniosła o uchylenie od dnia 1 czerwca 2022 r. decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wskutek takiego oświadczenia organ I instancji decyzją z 15 czerwca 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił ostateczną i prawomocną decyzję Burmistrza z 30 listopada 2021 r. znak: [...] we wnioskowanym okresie. Skarżąca nie zaskarżyła decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy; 20 czerwca 2022 r. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. znak: [...] Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, powołując się na treść wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2022 r.

Kolegium decyzją z 7 września 2022 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania strony, orzekło o:

1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości;

2) przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością opieki nad matką H. W., w kwocie 2.119 zł miesięcznie, poczynając od 1 czerwca 2022 r. – bezterminowo;

3) odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego

z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością opieki nad matką H. W., na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Podniosło, że z przeprowadzonego 18 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że H. W. jest wdową, osobą schorowaną

i wymagającą opieki. Ma trudności w poruszaniu się i samodzielnym funkcjonowaniu. Skarżąca zajmuje się stale matką, pomaga jej w codziennych czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, podaje leki oraz wykonuje wszelkie prace w domu.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W tym zakresie wskazało, że TK w punkcie 2 sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem wszedł w życie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko sądów administracyjnych zawarte

w licznych wyrokach, z których wynika, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zaznaczył, że to bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w ww. wyroku, tj. brak nowelizacji lub uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r., wywołała skutek

w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 158/17, z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17, z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16,

z 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16, z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 132/18, z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19).

Zgodnie ze stanem faktycznym organ II instancji uznał skarżącą za osobę, która nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na fakt, że sprawuje stałą opiekę nad swoją matką.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że zakres opieki, jakiej wymaga matka strony uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca, jako córka niepełnosprawnej H. W., jest osobą, na której zgodnie

z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny

w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W związku z powyższymi ustaleniami Kolegium stwierdziło, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, które od 1 stycznia 2022 r. wynosi 2.119 zł miesięcznie. Organ odwoławczy uchylił więc zaskarżoną decyzję

i orzekł merytorycznie o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego

w związku z opieką nad matką bezterminowo, poczynając od 1 czerwca 2022 r. W tym zakresie Kolegium nadmieniło, że od tej daty uchylona została przez Burmistrza na wniosek strony decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyznanie więc świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. nie mogło nastąpić z uwagi na istnienie przeszkody w postaci pobierania innego świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r.

Od powyższej decyzji w części dotyczącej punktu 3 skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia

w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Zaskarżonej części decyzji zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 czerwca 2022 r., a nie od miesiąca,

w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do tego świadczenia, tj. od 1 stycznia 2022 r.,

• art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego,

• art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś

z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, determinowany zakresem zaskarżenia decyzji Kolegium, dotyczy jedynie daty, od której winno być przyznane wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca bowiem w pierwszej kolejności miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę decyzją Burmistrza z 30 listopada 2021 r. na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., a następnie wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu I instancji) wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego powodu.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa

w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów jasno więc wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, musi ona albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji.

W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie

z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

Skoro więc nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Wyżej przedstawione stanowisko jest aktualnie prezentowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21, z 11 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1400/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21, wszystkie publ. cbosa), które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości podziela. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.

Jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona dopiero od 1 czerwca 2022 r., zgodnie z wyraźnym oświadczeniem skarżącej w tym zakresie (k. 14 akt administracyjnych organu I instancji). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja Burmistrza z 15 czerwca 2022 r. znak: [...] o uchyleniu

z dniem 1 czerwca 2022 r. decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez stronę zakwestionowana, a wręcz przeciwnie –

w aktach sprawy widnieje jej oświadczenie z 20 czerwca 2022 r., że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, wskutek czego stała się ona ostateczna oraz prawomocna.

Zdaniem Sądu okoliczność ta miała decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem należy, że na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji funkcjonuje

w obrocie prawnym. Z tego powodu zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Dlatego dopiero ww. decyzja Burmistrza z 15 czerwca 2022 r., a nie wniosek złożony przez stronę 31 stycznia 2022 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz

z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego, wyeliminowała negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, począwszy od 1 czerwca 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r.

W tym bowiem okresie wnioskodawczyni przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.