VIII SA/Wa 85/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi F. M., K. W. na czynność Wójta Gminy R. z dnia 19 października 2022 r. znak [...] w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości 1) stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy R. z dnia 19 października 2022 r. znak: [...] o nadaniu numeru porządkowego [...] budynkowi usytuowanemu na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z. gm. R.; 2) zasądza od Wójta Gminy R. solidarnie na rzecz skarżących F. M. i K. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej F. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na czynność Wójta Gminy R. z dnia 19 października 2022 r. znak: [...] o nadaniu numeru porządkowego [...] budynkowi usytuowanemu na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z. gmina R..

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 19 października 2022 r. K. K. (dalej: "wnioskodawca") zam. Z. [...] [...]-[...] R. złożył do Wójta Gminy R. (dalej: "organ", "Wójt") wniosek o ustalenie numeru porządkowego budynkowi zlokalizowanemu w miejscowości Z. na działce ewidencyjnej [...] w obrębie Z. w załączeniu przedkładając, wypis z Rejestru Gruntów z dnia 19.10.2022 r., nr kancelaryjny: [...] wydany przez Starostę P. dla działki o numerze ewidencyjnym: [...] obręb Z., który posiada zapis:

1. B. K. Rodzice K., B. Z. [...] [...]-[...] R.. Własność; Udział 1/16,

2. K. S. K. Rodzice J., S. Z. [...] [...]-[...] R., Własność, Udział 1/16.

3. Ł. M. K. Rodzice K., B. Z. [...] [...]-[...] R., Własność; Udział 1/16.

4. M. J. K. Rodzice K., B. Z. [...] [...]-[...] R., Własność; Udział 1/16,

5. F. M. Rodzice A., M. ul. S. [...]; [...]-[...] T. [...]. Własność; Udział 4/16.

6. K. W. Rodzice A., M., N. [...] [...]-[...] B.. Własność; Udział 8/16.

Wnioskodawca złożył także oświadczenie z dnia 19 października 2022 r., że dokona zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny.

Zawiadomieniem z dnia 19 października 2022 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "P.g.k.") Wójt zawiadomił, że dla budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej działkami o numerach ewidencyjnych [...] został nadany numer porządkowy [...] w miejscowości Z., gmina R.. Powyższe zawiadomienie zostało skierowane do wnioskodawcy, ewidencji ludności U.G. R. oraz Urzędu Statystycznego w wersji elektronicznej.

Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. F. M. i K. W., występujące jako współwłaścicielki nieruchomości Z. [...] działki o nr ewid. [...], zwróciły się do organu o zweryfikowanie decyzji nadającej nowy numer porządkowy [...] na wniosek K. K., z powodu dokonania jej z pominięciem prawa i nieuszanowaniem zapisów w księdze wieczystej. Wniosły o wycofanie ww. decyzji.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2023r. F. M. i K. W. (dalej: "skarżące") wniosły o potraktowanie pisma z dnia 29 listopada 2022r. jako skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") tj. czynność nadania numeru [...] na budynek posadowiony na działce nr [...] położonej w Z..

W uzasadnieniu skarżące podniosły m.in., iż czynność nadania numeru porządkowego nr [...] na budynek gospodarczy posadowiony na działce nr [...]położonej w Z. została dokonana z naruszeniem prawa. Zauważyły, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, nr [...], ujawnieni są współwłaściciele nieruchomości, tj. F. M., Ł. K., K. K., M. K., B. K. oraz K. W.. Podniosły, iż nie maja wiedzy, czy pozostali współwłaściciele zostali poinformowani o wszczęciu, prowadzeniu i wyniku postępowania zakończonego nadaniem numeru porządkowego, ale na pewno takie zawiadomienie nie zostało skierowane do nich (skarżących). O dokonanie czynności podejrzewały po zainstalowaniu nowej tabliczki na budynku gospodarczym, a jednoznacznym potwierdzeniem dokonania tej czynności było dla nich dopiero doręczenie pisma Wójta Gminy R. z dnia 19 grudnia 2022 r. Skarżące podniosły, iż nie miały żadnego wpływu na postępowanie, nie miały możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie, obrony swoich praw oraz zgłoszenia własnego stanowiska, jako współwłaściciele nieruchomości. Jednocześnie skarżące wskazały, że nie wyrażają zgody na nadanie nowego numeru na ten budynek. Ich zdaniem, organ w żaden sposób nie uzasadnił nadania numeru porządkowego na etapie dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej, a powyższe nie może być sanowane późniejszym wskazaniem zdawkowego uzasadnienia w piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. Powyższe miało istotne znaczenie dla dokonania czynności, jako że Wójt Gminy R. nie zbadał, jaki budynek otrzyma numer porządkowy w wyniku postępowania. Budynek, który ma obecnie numer [...] jest budynkiem gospodarczym, nie zaś mieszkalnym, i nie jest budynkiem biurowym, ogólnodostępnym, czy w trakcie budowy lub przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z przepisami ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, na taki budynek nie nadaje się numeru porządkowego.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżących, należy stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, gdyż obowiązek uzasadnienia czynności nadania numeru porządkowego budynku oraz obowiązek umożliwienia uczestnictwa w postępowaniu współwłaścicielom nieruchomości są ugruntowane w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt przedstawił stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał m.in., że numer porządkowy można nadać wyłącznie jednemu z obiektów wymienionych w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a lub ust. 4a P.g.k. Dalej organ podniósł, iż w prowadzonym postępowaniu organ nie weryfikuje, czy budynek faktycznie jest wykorzystywany na cele mieszkalne. Nie weryfikuje tego również w postępowaniu mającym na celu dokonanie zmian w EGiB. Zmiana w EGiB w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku następuje z urzędu na podstawie otrzymanych przez organ dokumentów (art. 23 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b P.g.k.).

Wójt zauważył, iż wnioskodawca, jako współwłaściciel nieruchomości, jest zameldowany na posesji w miejscowości Z. [...] działka numer ewidencyjny [...] - od sierpnia 1985 r., a w zaadaptowanym budynku z gospodarczego na mieszkalny zamieszkuje od połowy lat 90 ubiegłego wieku z żoną B. (zgon żony 2010 r.) i dziećmi. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów numer porządkowy na przedmiotowy budynek został nadany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) Sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Sąd zauważa, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie, albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale ma charakter czynności materialnotechnicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu sprowadzać się jedynie do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości, między innymi w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 17/12). Co przy tym istotne ustalając w tej uproszczonej procedurze numer nieruchomości organ nie rozstrzyga sporu o prawo, nie stwierdza określonego stanu rzeczy, ani nie decyduje o sytuacji prawnej żadnego podmiotu. Przypisuje jedynie dany numer do wskazanego budynku, co jest czynnością faktyczną, o charakterze technicznym (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4370/18, Lex nr 2695683).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy R. z dnia 19 października 2022r. w przedmiocie nadania numeru porządkowego "[...]" dla budynku położonego w miejscowości Z. gmina R. na działce ewidencyjnej nr [...].

Skarżące, w związku z brakiem doręczenia im zawiadomienia organu z 19 października 2022r., potwierdzenie dokonania zaskarżonej czynności uzyskały w piśmie organu z 19 grudnia 2022r., zaś w dniu 4 stycznia 2023r. wniosły pismo stanowiące potwierdzenie złożenia skargę na wymienioną czynność. W świetle powyższego Sąd uznał, iż termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. Skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Materia dotycząca nadawania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a P.g.k. oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r., poz. 1368).

Zgodnie z art. 47a ust. 1 P.g.k., do zadań gminy należy:

1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów;

2) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy.

W myśl art. 47a ust. 4 pkt 5 P.g.k. ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera:

5) dane adresowe określające:

a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania,

b) kody pocztowe,

c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych.

Zgodnie z treścią art. 47a ust. 5 P.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Przepis ten nie reguluje wprost sytuacji, w której wnioskodawca występuje o nadanie numeru porządkowego budynkowi powołując się na to, że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek. Zdaniem Sądu, w takim przypadku stosować należy ogólne zasady zarządu rzeczą wspólną przewidziane w kodeksie cywilnym, w tym art. 201 k.c. Zgodnie z tym przepisem, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Należy zauważyć, że z nadaniem numeru porządkowego budynkowi wiążą się określone obowiązki każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 47b ust. 1 P.g.k., właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Należy zauważyć, że obowiązek zakupu i umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym obciąża właścicieli nieruchomości, a nie osobę, która wystąpiła o nadanie numeru. Reasumując, wystąpienie o nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest czynnością zwykłego zarządu rzeczą wspólną, do której skuteczności niezbędna jest zgoda co najmniej większości współwłaścicieli. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Wójt dokonał zaskarżonej czynności na wniosek K. K. tj. osoby legitymującej się udziałem 1/16 w nieruchomości. Co więcej, Wójt miał świadomość, że z przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z Rejestru Gruntów z dnia 19 października 2022r. wynika, że działka o nr ewid [...] obręb Z. posiada zapis o innych, poza wnioskodawcą współwłaścicielach. Nadając w takim stanie sprawy numer porządkowy [...] Wójt naruszył zatem art. 47a ust. 5 P.g.k. w zw. z art. 201 k.c., co już samodzielnie uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.).

Sąd zauważa także, iż zgodnie z art. 47a ust. 5 lit. a P.g.k., ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Z powołanego przepisu wynika, że numery porządkowe nadaje się budynkom mieszkalnym oraz innym budynkom przeznaczonym do stałego lub czasowego przebywania ludzi, przy czym ustawodawca wskazał przykłady takich budynków. W powołanym przepisie mamy zatem do czynienia z wyraźnym podziałem na budynki mieszkalne oraz inne budynki przeznaczone do stałego lub czasowego przebywania ludzi, przy czym podział ten ma charakter rozłączny. Z kolei w myśl art. 47a ust. 4a P.g.k., ewidencja miejscowości, ulic i adresów, oprócz danych wymienionych w ust. 4, może zawierać także dane adresowe dotyczące obiektów, takich jak: parkingi, garaże, wjazdy i wejścia do parków, ogrodów oraz innych miejsc zorganizowanego wypoczynku lub działalności gospodarczej.

Sąd zauważa, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wraz z wnioskiem o ustalenie numeru porządkowego złożył oświadczenie z dnia 19 października 2022r., (tj. z daty podjęcia zaskarżonej czynności), że dokona zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny (podkreślenie Sądu). Z powyższych ustaleń wynika zatem, że budynek, któremu nadano numer porządkowy [...], wykorzystywany przez wnioskodawcę jako budynek mieszkalny, był zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie podjęcia zaskarżonej czynności budynkiem gospodarczym, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Zdaniem Sądu, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania innego przeznaczenia budynków niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków. Należy wskazać, że ewidencja gruntów i budynków, obok ksiąg wieczystych, stanowi podstawowe źródło wiedzy, również dla organów administracji publicznej, o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości. Wójt podejmując zatem zaskarżoną czynność nadania numeru porządkowego [...] dokonał również sprzecznych ustaleń, w odniesieniu do funkcji budynku, ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, czym naruszył art. 47a ust. 5 lit. a P.g.k.

Wskazane przez Sąd naruszenia uzasadniały stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1) wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punktach 2) i 3) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić powyższe rozważania oraz przyjętą przez Sąd ocenę i wykładnię przepisów.