VIII SA/Wa 633/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia: 1) odrzucić skargę;

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.

(dalej: SKO, organ odwoławczy) postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta P. z [...] maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego, zlokalizowanego

w miejscowości S. przy ul. K. [...], na budynek produkcyjno- magazynowy usług, polegających na wytwarzaniu granulatu z przetwarzania tworzyw sztucznych przeznaczonego do dalszej produkcji oraz o określeniu zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i umorzyło postępowanie w zakresie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania wyżej opisanego przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z 19 sierpnia 2020 r. Burmistrz Gminy i Miasta P. (dalej Burmistrz) wniósł skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że skargę wniósł organ, który nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).

Interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie

o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Dla przyznania danemu podmiotowi legitymacji skargowej należy stwierdzić, czy ma on interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. Interes ten istnieje wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Burmistrza, który działał

w sprawie jako organ pierwszej instancji. Należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy Burmistrz posiada legitymację skargową i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie SKO, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie.

W tym względzie tutejszy Sąd podziela w pełni poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z

z którymi ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak

i administracyjnego.

Nadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zatem obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115).

W świetle powyższego, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, publ. ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten pozostał aktualny po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jeżeli bowiem ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę Przyjmuje się, że rola organu kończy się

w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one

w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r.,

K 32/08; wyrok NSA z 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09, wszystkie publ. CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Burmistrz, działając jako organ pierwszej instancji, wydał postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, natomiast SKO, jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia,

w administracyjnym toku kontroli orzekało o prawidłowości powyższego postanowienia. Zarówno Burmistrz, jak i SKO w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, tj. organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego wobec jednostki. Powyższe oznacza, że Burmistrz, działający jako organ pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od jego postanowienia. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być bowiem organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji; w tym przypadku nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 108/16, publ. CBOSA).

Przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie" (postanowienie WSA we Wrocławiu z 20 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wr 294/06, publ. CBOSA)

Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Burmistrz pozostaje więc organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę postanowienia organu odwoławczego, poddawany jest kontroli Sądu.

W świetle powyższego należało uznać, że brak czynnej legitymacji procesowej Burmistrza powoduje niedopuszczalność jego skargi. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.