VIII SA/Wa 494/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...]sp. z .o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2022 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło

w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...]marca 2022 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu [...]maja 2021 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: inwestor, Spółka, skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działek nr [...]oraz nr [...], obręb [...], gm. [...].

W dniu [...]maja 2021 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia ww. wniosku, jak również wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na działkach sąsiednich o numerach: [...]i [...]. W tym samym dniu inwestor uzupełnił przedmiotowy wniosek. Następnie pismem z [...]maja 2021 r. organ I instancji wystąpił do Starosty Powiatu [...], Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z [...]czerwca 2021 r. Starosta [...]uzgodnił projekt decyzji. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska. Uzgodnienia dokonano po upływie terminów ustawowych. Zastrzeżenia do projektu decyzji złożyli bezpośredni sąsiedzi działek inwestycyjnych: T. L. i W. S..

W dniu [...]lipca 2021 r. organ I instancji decyzją Nr [...]ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działek nr [...]i nr [...], obręb [...], gm. [...]. W wyniku odwołania Kolegium decyzją z [...]października 2021 r., znak: [...] uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt decyzją z [...]marca 2022 r. Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działek o numerach ewidencyjnych: [...]i [...], obręb [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S., zarzucając:

- niestaranność w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- wadliwą kwalifikację projektowanej inwestycji jako budowy urządzeń infrastruktury technicznej produkcji energii elektrycznej, podczas gdy systemy fotowoltaiczne wprost zalicza się do zabudowy przemysłowej;

- błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że realizacja inwestycji nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko, który uzasadniałby przeprowadzenie oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko;

- droga dojazdowa - działka nr [...]nie jest utwardzona;

- arbitralne odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny rzeki [...] i [...];

- niezabezpieczenie interesów mieszkańców gminy w zakresie uciążliwości, jakie budowa farmy wywołuje dla codziennego życia mieszkańców;

- pominięcie drugiego wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na tożsamym terenie, którego celem jest uniknięcie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, poprzez dzielenie inwestycji na dwa mniejsze zamierzenia budowlane.

Decyzją z [...]maja 2022 r., znak: [...]Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...]marca 2022 r., przekazując Wójtowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie

z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku przedmiotowej inwestycji, którą należy zaliczyć do odnawialnego źródła energii, nie trzeba badać spełnienia warunków wymienionych

w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. SKO zauważyło, że planowana inwestycja będzie realizowana na części działek o numerach: [...]i [...]o powierzchni zabudowy 0,49 ha, położonych w Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki [...]i [...],

o którym mowa w Uchwale Sejmiku Województwa [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 13182). Uchwała ta określa zasady ochrony, w tym w szczególności zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, których teren inwestycji przekracza 0,5 ha.

Kolegium wskazało, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy - inwestor, oprócz przedmiotowego wniosku, złożył drugi podobny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na sąsiednich działkach oznaczonych numerami: [...]i [...]. Okoliczność ta może wskazywać na naruszenie zakazu maksymalnej powierzchni 0,5 ha zabudowy systemami fotowoltaicznymi. Ustalić zatem należy, czy zachodzą postawy do skumulowania tych dwóch przedsięwzięć, polegających na budowie farm fotowoltaicznych na działkach

o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], obręb [...], w celu uznania łącznie takich przedsięwzięć za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2019 r.). Zgodnie bowiem z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (...).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że cechy przedsięwzięcia należy przede wszystkim oceniać w świetle skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami (wyrok WSA w Warszawie

z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/20). Nieuwzględnienie więc możliwości wystąpienia skutków skumulowanych planowanych przedsięwzięć mogłoby w praktyce prowadzić do omijania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dlatego Kolegium uznało, że organ I instancji nie ocenił, czy planowane przedsięwzięcia faktycznie będą stanowiły jedno przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności objętych prowadzonym postępowaniem, tj. wyjaśnić wszystko, co ma wpływ na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie zebrany materiał dowodowy winien być oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a.,

a następnie wydana decyzja uzasadniona zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 107

§ 3 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego postępowania organu I instancji nie można uznać za spełniające powyższe wymogi, gdyż nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył ww. przepisy. Poza tym Kolegium wskazało, że Wójt nie powiadomił stron o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zakreślił stosownego terminu na realizację tego prawa, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Wszystkich zauważonych przez SKO naruszeń przepisów postępowania nie można było naprawić w trybie art. 136 k.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części

i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien więc ocenić, czy zachodzą podstawy do skumulowania budowy dwóch przedsięwzięć w postaci farm fotowoltaicznych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...]i [...].

W tym celu uzupełni materiał dowodowy, a zwłaszcza analizę urbanistyczną. Dokonanie takiej oceny przez organ pozwoli na określenie wymagań w zakresie ewentualnej konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Następnie organ I instancji ponownie przedłoży projekt decyzji organom uzgadniającym

z informacją o realizacji dwóch przedsięwzięć, polegających na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej powierzchni powyżej 0,5 ha na terenach Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Od decyzji Kolegium z [...]maja 2022 r. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77

i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydawać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zauważyło, że zarzuty skarżącej nie odnoszą się do stanu faktycznego w rozpoznawanej przez SKO sprawie. Co do zarzutu naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, Kolegium wyraźnie i jednoznacznie wskazało, że w przypadku przedmiotowej inwestycji, którą należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii, nie trzeba badać spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Oznacza to, że Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, a istota jego decyzji sprowadza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.

Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie jest władny wydać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jeżeli organ I instancji prawidłowo zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jedynie nieprawidłowo go ocenił (wyrok WSA

w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Ponadto, nieuprawnione będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918).

Organ odwoławczy może natomiast wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ

I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazał w zaskarżonej decyzji na braki w postępowaniu dowodowym w takim zakresie, że organ ten nie mógł sam go uzupełnić. Przede wszystkim uszło uwadze Wójta, że inwestor w tym samym czasie złożył do organu I instancji 2 wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla planowanych inwestycji, polegających na budowie farmy fotowoltaicznej: przedmiotowy wniosek obejmował część działek o numerach: [...]i [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], a drugi wniosek dotyczył działek położonych w tym samym obrębie, oznaczonych numerami: [...]i [...]. Wynika to z pism wymienianych drogą elektroniczną w toku postępowania między Wójtem a inwestorem z [...] maja 2021 r. (k. 40 akt administracyjnych), a dotyczących niezbędnego zakresu uzupełnienia tych dwóch wniosków. Na okoliczność budowy farmy fotowoltaicznej przez inwestora na ww. czterech działkach zwrócił już uwagę sąsiad działek o numerach: [...]i [...]– T.L. w piśmie z [...]czerwca 2021 r. (k. 49 akt administracyjnych). Zarzut dotyczący zabudowy systemami fotowoltaicznymi na terenie powyżej 0,5 ha, obejmującym część działek o numerach [...]i [...]oraz całość działek o numerach [...] i [...] (ten sam właściciel działek i ten sam inwestor) podniósł również w odwołaniu W. S..

Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest o tyle istotny, że – jak zasadnie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji – organ I instancji w tej sytuacji powinien sprawdzić, czy nie zachodzą podstawy do skumulowania tych dwóch przedsięwzięć w celu uznania ich łącznie za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia z 2019 r. Nie można zapomnieć, że teren inwestycji położony jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny rzeki [...]

i [...], w którym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przedsięwzięcia Spółki na działkach o numerach [...]i [...]w kontekście zamierzonej podobnej inwestycji na działkach położonych w tym samym obrębie i gminie oznaczonych numerami [...]i [...]. Nie uwzględnił więc skutków wzajemnego oddziaływania systemów fotowoltaicznych (ich skumulowania), co mogłoby prowadzić w praktyce do omijania przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. doprowadzającej do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Kolegium nie mogło w niniejszej sprawie samodzielnie uzupełnić materiału dowodowego we wskazanym zakresie, a następnie go ocenić, ponieważ prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., II OSK 2344/20, publ. LEX nr 3063656 i wyroki w nim wskazane).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało w prawidłowy sposób, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Również organ odwoławczy trafnie wskazał, jakie zalecenia winien wykonać organ I instancji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie końcowe decyzji w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138

§ 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w sprzeciwie są niezrozumiałe (oparte na innym stanie faktycznym, aniżeli ustalony w niniejszej sprawie), natomiast stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a. Sąd nie obejmował kontrolą wskazanych w sprzeciwie naruszeń prawa materialnego.