VIII SA/Wa 489/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze sprzeciwu Z. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 22 czerwca 2023 roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy oddala sprzeciw.

Decyzją z 22 czerwca 2023 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania M. W.-P. i Z. P. od decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z 19 kwietnia 2023 r. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W/w decyzją Wójt Gminy J. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez Z. A. (dalej: skarżący) polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, na nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], położonych w J..

Odwołanie od w/w decyzji złożyli M. W.-P. i Z. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie:

1. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2023 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez rozbieżność w treści decyzji i treści analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji tego parametru oraz poprzez brak określenia w decyzji i analizie parametru dot. obowiązującej linii nowej zabudowy dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym;

2. § 5 ww. rozporządzenia z 26.08.2003r., poprzez brak uzasadnienia w decyzji i analizie urbanistycznej określenia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie jedynie 15% i przeznaczeniu aż 60% powierzchni działek pod parkingi i chodniki;

3. § 6 ww. rozporządzenia z 26.08.2003r., poprzez nieuzasadnione zwiększenie parametru dot. szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanych działek oraz brak określenia w decyzji i analizie urbanistycznej tego parametru dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym;

4. § 7 ww. rozporządzenia z 26.08.2003r., poprzez niedokładne określenie w decyzji i analizie urbanistycznej parametru dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym;

5. art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie braku kontynuacji funkcji.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie wpłynęło do Kolegium pismo skarżącego z wnioskiem o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a w przypadku uznania konieczności przeprowadzenia dodatkowego postepowania o jego przeprowadzenie w trybie art. 136 § 1 kpa.

SKO po przytoczeniu mających zastosowanie przepisów prawa (art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, § 3, § 4 – 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazało m. in., że decyzja będąca przedmiotem odwołania jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Wójta Gminy J. z 22.03.2022 r. 7.07.2020 r. została uchylona w całości a sprawa przekazana do organu I instancji do ponownego rozpoznania. W decyzji kasatoryjnej z 19.05.2022 r. SKO wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postępowaniu, w tym w szczególności sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyjaśnienia kwestii dotyczących postępowania uzgodnieniowego i inne.

Kolegium podniosło, że w prowadzonym ponownie postępowaniu przez organ I instancji sporządzono nową analizę. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że przeprowadził ponownie, od początku analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu decydując się zarazem na dołączenie jej w formie kolejnego załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. SKO zauważyło, że załącznikiem nr 2 do zaskarżonej decyzji są wyniki analizy urbanistycznej w formie tekstowej, a nr 3 wyniki analizy w formie graficznej. Wskazało, że sposób wykonania nowej analizy narusza zasady przedstawione wyżej we wskazanych przepisach a także nie uwzględnia w pełni wskazań zawartych w poprzednich decyzjach kasatoryjnych. Podniosło, że w części tekstowej analizy wyjaśniono, że: ,,Teren działek o nr [...], [...] oznaczono kolorem zielonym w części graficznej analizy urbanistycznej. Szerokość ich frontu (część przylegająca do drogi, z której będzie główny wjazd i dojście) wynosi ok. 42,0 m. Do analizy przyjęto minimalną trzykrotną szerokość frontu nieruchomości to jest 126 m wokół terenu objętego wnioskiem, powiększoną od północnego-wschodu do 340 m. Granice terenu analizowanego oznaczono kolorem czarnym w części graficznej analizy urbanistycznej." Kolegium zauważyło, że z oznaczeń, naniesionych na mapie stanowiącej część graficzną analizy wynika, iż zasięg obszaru analizowanego wynosi minimum 132 m, a nie jak wyjaśniono w części tekstowej analizy 126 m - na mapie są oznaczenia: ,,132 m + cala działka (...)" . Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy, które powinny być ze sobą spójne. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w analizie w stosunku do każdej działki wchodzącej w skład prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego winno być szczegółowo podane czy jest ona niezabudowana, czy też zabudowana, a jeśli tak to jak kształtuje się linia zabudowy oraz jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry (szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy, wysokość elewacji frontowej, geometria dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu). Należy także wyliczyć uśrednione wskaźniki istniejącej zabudowy. Nie są wystarczające jedynie ogólne stwierdzenia w tym zakresie. Brak podania ww. szczegółowych danych powoduje, że nie można przesądzić, czy te wskazane przez organ ogólne dane są prawidłowe, a w konsekwencji czy ustalone parametry dla planowanej inwestycji wskazane w wydanej decyzji znajdują oparcie w przepisach rozporządzenia, a także czy w ogóle planowana inwestycja spełnia wymóg w zakresie kontynuacji funkcji.

Zdaniem SKO w analizie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyli brak jest podania wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, tj.: nie podano dla poszczególnych obiektów: szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki; kąta nachylenia dachu; wysokości głównej kalenicy; układu połaci dachowych; kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Dla poszczególnych obiektów podano jedynie w sposób szczegółowy parametr wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (tabela w pkt 2.2. analizy). Odnośnie parametru linia zabudowy SKO wskazało, że wprawdzie w pkt 2.1. analizy dość szczegółowo przedstawiono jak kształtuje się on od strony poszczególnych granic działek objętych wnioskiem, to dla jednoznacznego doprecyzowania tej kwestii zasadne byłoby wskazanie numerów działek, tj. powiązanie wskazanych wielkości parametru linia zabudowy z obszaru analizowanego z konkretnymi działkami. SKO wyjaśniło, że ewentualnej podstawy do weryfikacji ogólnych danych do poszczególnych parametrów podanych w analizie, nie może stanowić analiza stanowiąca załącznik do poprzedniej decyzji z dnia 22.03.2022 r. Aczkolwiek także ona nie zawierała wszystkich ww. szczegółowych danych odnośnie parametrów poszczególnych budynków (choć podawała je w odniesieniu do większej ilości parametrów niż obecna), to zdaniem SKO

porównanie zawartych w niej danych i ustaleń odnośnie wskaźnika zabudowy z danymi i ustaleniami zawartymi w tym zakresie w obecnej analizie wskazuje na istniejące pomiędzy innymi różnice, tj. w poprzedniej analizie uwzględniono w tabeli 16 poz. I wyliczono średnią wielkość tego wskaźnika w wys. 23 %, natomiast w aktualnej analizie uwzględniono w tabeli 18 poz. i wyliczono średnią wielkość tego wskaźnika w wys. 25 %. Zatem istnieją uzasadnione wątpliwości co do możliwości ewentualnego uwzględnienia danych z poprzedniej analizy co do innych parametrów, przy weryfikacji ustaleń analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Zatem, zdaniem Kolegium, nie można obecnie jednoznacznie przesądzić, czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony. Kwestia spełnienia tego warunku wymaga na nowo rozważenia przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu.

Odnośnie oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) SKO zauważyło, że inwestor we wniosku określił zapotrzebowanie na energię elektryczną w wys. 50 kW, złożył m.in. warunki przyłączenia do sieci energii elektrycznej z 06.10.2020r. oraz umowę kompleksową sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usługi dystrybucji dla konsumentów z 07.09.2022r. z mocą przyłączeniową 17 kW, a zatem mniejszą niż zapotrzebowanie na energię podaną we wniosku. Kwestia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga zatem ponownego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji.

Wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc należy opracować ją ze szczególną dbałością. SKO podniosło, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien opracować nową analizę z uwzględnieniem w/w wskazań, bowiem na podstawie aktualnie sporządzonej analizy nadal nie można jednoznacznie przesądzić, czy wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO podniosło, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 kpa, gdyż analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym.

Dalej SKO wskazało, iż w pkt. 2 lit. a tiret pierwsze zaskarżonej decyzji ustalono:

,,nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona na kopii mapy stanowiącej część graficzną (załącznik) niniejszej decyzji kolorem czerwonym i wynosi 19 m od granicy z działką drogową". Natomiast na powołanej mapie nieprzekraczalna linia zabudowy została oznaczona w odległości 15 m od granicy z działką drogową. Zatem istnieje wewnętrzna rozbieżność zaskarżonej decyzji co do tego parametru.

W pkt. 2 lit. c tiret czwarte zaskarżonej decyzji ustalono: ,,odprowadzenie wód opadowych - na warunkach dysponenta sieci". Z takiego zapisu wynika, że wody opadowe mają być odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej na warunkach jej dysponenta, co nie wynika z akt sprawy (w szczególności brak jest oświadczenia dysponenta sieci kanalizacji deszczowej, a ponadto brak potwierdzenia , czy taka sieć w ogóle istnieje w sąsiedztwie inwestycji). Jest to też sprzeczne z wnioskiem inwestora, w którym podano: ,,sposób odprowadzania wód opadowych na teren własny", a także z zapisem w pkt. 2 lit. a tiret szóste decyzji, w którym podano, że odprowadzanie wód opadowych z dachu na działkę własną. Wyżej wskazane rozbieżności zawiera także projekt decyzji, który poddany został uzgodnieniom. Zatem w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien sporządzić nowy projekt decyzji i poddać go ponownym uzgodnieniom. W przypadku sporządzenia nowego projektu decyzji, różniącego się w sposób istotny od projektu poddanego uzgodnieniom (np. co do ustalonych parametrów, zakresu inwestycji, określonych warunków itp.), należy dokonać ponownych uzgodnień. Projekt decyzji powinien być sporządzony i uzgodniony w takim kształcie w jakim organ zamierza wprowadzić ją do porządku prawnego. W ocenie SKO sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie go stosownym uzgodnieniom wykracza poza ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i rnateriałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 § 1 kpa.

SKO wskazało, że prowadząc ponowne postepowanie organ I instancji winien zwrócić uwagę na następujące kwestie:

1. w piśmie z 10.11.2020r. pełnomocnik inwestora wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej 50% i betonowych płyt ażurowych przerośniętych trawą, komunikacja umożliwiająca obsługę dookoła budynku, 40 miejsc parkingowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych). W związku z powyższym pismem z 10.11.2020r., inwestor w piśmie z dnia 9.12.2020r. zmodyfikował nazwę (zakres) inwestycji, poprzez wykreślenie podanej wartości 50%. Wynika z tego, że w zakres inwestycji wchodzi takie wykonanie nawierzchni utwardzonej z kostki betonowej i betonowych płyt ażurowych przerośniętych trawą, komunikacji umożliwiającej obsługę dookoła budynku, 40 miejsc parkingowych w tym 2 dla osób niepełnosprawnych, co zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji w poprzednich decyzjach wydawanych w sprawie. Natomiast powyższe nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji i jej projekcie, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, że inwestor dokonał modyfikacji w tym zakresie.

2. w pkt. 2 lit. a tiret szóste zaskarżonej decyzji ustalono: kierunek głównej kalenicy prostopadły do granicy frontu działki. SKO wskazało, że z dokumentacji inwestora wynika, że główna kalenica ma być wprawdzie skierowana w stronę frontu działek objętych inwestycją, to jednak niedokładnie prostopadle (pod kątem 90 stopni) tylko ma być nieco odchylona. Zatem w zakresie tego parametru zasadne jest określenie go w sposób podany przez inwestora w piśmie z 2.11.2022r., tj. kierunek głównej kalenicy dachu w stronę frontu działek objętych inwestycją.

SKO wskazało, że tak postępowanie jak i decyzje w sprawach o przedmiocie jak przedmiotowa są reglamentowane przez ustawę, rozporządzenie oraz Kodeks postępowania administracyjnego, co ma charakter gwarancyjny i zmierza do zapewnienia stronom ochrony przed bezprawnym i arbitralnym postępowaniem organów administracji publicznej. Rzetelnie przeprowadzone postępowanie administracyjne zapewnia, iż rozstrzygnięcie będzie prawidłowe. Kolegium przypomniało, że zgodnie z art.7 kpa organy administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek stron powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji nie można uznać za spełniające powyższe wymogi, gdyż organ nadal nie wyjaśnił wszystkich okoliczności niniejszej sprawy w stopniu, który uzasadniałby zapadłe rozstrzygnięcie, czym naruszył art.7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO wskazało też, że stosownie do art. 10 § 1 kpa, organ pierwszej instancji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przed wydaniem decyzji (po zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie) należy powiadomić strony o powyższych uprawnieniach i zakreslić im stosowny termin na ich realizację.

Zdaniem SKO wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc je łącznie pod uwagę oraz ich charakter wskazało, że nie można ich naprawić w trybie art. 136 kpa, wobec potrzeby sporządzenia nowej analizy i projektu decyzji oraz poddanie go stosownym uzgodnieniom. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postepowania podniosło, że poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby pozbawić strony prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania, zatem Kolegium nie mogło orzec co do istoty sprawy.

W sprzeciwie na w/w decyzję SKO w R. Skarżący Z. A. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodek postępowania administracyjnego przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł m.in., że w przedmiotowej sprawie jest to już piąta kasacyjna decyzja organu odwoławczego. Z każdą kolejną decyzją pojawiają się nowe zarzuty do postępowania przed organem I instancji, co w ocenie skarżącego zmierza tylko i wyłącznie do pozbawienia go prawa do zabudowy własnej nieruchomości. Podniesione przez Kolegium okoliczności mogą zdaniem skarżącego być przeprowadzone w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a nadinterpretacją jest potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że nierozpoznanie istoty sprawy, bądź przeprowadzenie postepowania dowodowego w bardzo ograniczonym zakresie uprawnia organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ewentualne uchybienia, które znajdują się w zaskarżonej decyzji z całą pewnością uprawniają, a nawet zobowiązują organ do ich wyjaśnienia we własnym zakresie bez konieczności angażowania po raz kolejny organu I instancji.

Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu ustawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użyty w art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest pojęciem ocennym. Należy przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W konsekwencji należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.

Zatem, w świetle dotychczasowych uwag, jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia – a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy – to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia sporządzonej analizy (odpowiednio: zebranego materiału) we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie – zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w cyt. wyżej przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.

Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a jej wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi, na weryfikację prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organ I instancji w analizowanej sprawie nie sprostał. Podzielić należy stanowisko SKO, iż jako podstawowy zarzut skutkujący uznaniem, iż w sprawie konieczna jest ponowna analiza urbanistyczna jest okoliczność braku podania w analizie urbanistycznej wszystkich parametrów obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, tj.: nie podano dla poszczególnych obiektów: szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki; kąta nachylenia dachu; wysokości głównej kalenicy; układu połaci dachowych; kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Istnieje też rozbieżność między częścią graficzną i tekstową analizy co do zasięgu obszaru analizowanego, co trafnie dostrzegło SKO. Prawidłowo wskazano też w decyzji kasacyjnej, że decyzja organu I instancji nie wyjaśnia kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (projektowane uzbrojenie terenu). Istnieją też rozbieżności pomiędzy danymi dotyczącymi nieprzekraczalnej linii zabudowy, która na kopii mapy będącej załącznikiem do decyzji wynosi 15 m od granicy z działką drogową, a w decyzji 19 m. Brak też oświadczenia dysponenta sieci kanalizacji deszczowej i potwierdzenia że taka sieć istnieje w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zauważyć należy, że uzgodnieniom poddano projekt decyzji zawierający w/w rozbieżności, zatem sporządzając nowy projekt należy poddać go ponownym uzgodnieniom z przyczyn prawidłowo wskazanych przez SKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko uzupełnienia analizy urbanistycznej.

Sąd wskazuje, że sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w tym sporządzenia analizy urbanistycznej, a przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania we wskazanej części naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (tak: wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2016 r., II SA/Po 561/17). Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd wskazuje, że konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Przede wszystkim dlatego, że wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.