VIII SA/Wa 469/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M.M. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Pismem 5 maja 2022 r. M. M. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z 31 marca 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu położonego przy ul. W. w K., zwanego "[...]".

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2022 poz. 503, dalej: u.p.z.p.) przez uchwalenie planu miejscowego naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.;

2. art. 17 pkt 9 w zw. z pkt 3 lit. a tiret 1 przez wprowadzenie zmiany wynikającej

z uzyskanej opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej z 16 marca 2022 r. i zaniechanie wyłożenia projektu planu uwzględniającego tę zmianę, co stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dla działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], wyznaczenie rozprawy oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca wyjaśniła, że ma interes prawny w zachowaniu walorów środowiskowych przedmiotowych działek, dla których zmienia się przeznaczenie terenu na usługowy związany z gastronomią. Jej interes prawny chroni przede wszystkim art. 5 i art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które nakazują władzom publicznym dbać

o ochronę środowiska i o zrównoważony rozwój. Jednak najistotniejszy jest art. 23 k.c., nadający status dobra osobistego istotnym wartościom, przykładowo wymienionym

w tym przepisie. Skarżąca, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 28 maja 2021 r. sygn. akt III CZP 27/20, podniosła, że zdrowie jest dobrem osobistym chronionym w art. 23 k.c. oraz art. 448 k.c. Zmiana przeznaczenia tych działek,

w ocenie skarżącej, niewątpliwie wpłynie na jakość powietrza, albowiem na terenie przeznaczonym na usługi będzie można prowadzić działalność gastronomiczną oddziałującą pośrednio przez ruch samochodowy klientów na zwiększenie tzw. niskiej emisji z pojazdów.

Skarżąca, uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały, powołała również art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, dalej: Prawo ochrony środowiska) nakazujący zapewnić jak najlepszy stan akustyczny środowiska. Natomiast przyjęta zmiana sposobu zagospodarowania terenu zwiększy ruch pojazdów i związany z tym hałas. Zaskarżona uchwała nie zawiera rozwiązań odgraniczających akustyczny wpływ inwestycji na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. (dalej: organ), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na zgodność zaskarżonej uchwały

z prawem oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

W ocenie organu skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ nie została np. pozbawiona możliwości zabudowy swojej działki zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi. Naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa, jak to czyni skarżąca, podnosząc, że uchwała narusza jej prawo do ochrony środowiska i zrównoważonego korzystania z niego, czy też prawo do czystego powietrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...]Rady Miejskiej w K. z 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu terenu położonego przy ul. W. w K.h, zwanego "[...]".

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, mając na uwadze treść ww. przepisu, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie

z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie.

Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest jednak możliwa, jeśli skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, publ. LEX nr 151236, z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ. LEX nr 141458). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, a obecnie przede wszystkim zgodnie

z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Musi ona wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją

a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP

z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać,

w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, publ. CBOSA).

W konsekwencji musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że przez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis, kreujący legitymację skargową, przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego,

a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem jako podstawę legitymacji skargowej akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego

w prawie materialnym, a nie interesu faktycznego.

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, publ. CBOSA). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Wymogu tego nie spełnia hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym (por. m.in.: wyroki NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3147/17, wyrok WSA w Opolu z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 707/17, wyrok WSA

w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 916/19, wszystkie publ. CBOSA).

Z interesem faktycznym mamy do czynienia, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, publ. CBOSA i powołane tam stanowisko doktryny oraz komentarz do art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym A. Matan w: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje postanowienia planu dopuszczające zabudowę usługową związaną z gastronomią na działkach oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...]i [...], które nie są własnością skarżącej, a stanowią własność Gminy Kozienice. Z treści skargi nie wynika również żeby skarżąca posiadała prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego do działek sąsiednich. Natomiast swój interes prawny skarżąca wywodzi z prawa do życia

w czystym środowisku i ochrony zdrowia oraz z naruszenia art. 112 Prawa ochrony środowiska nakazującego zapewnić najlepszy stan akustyczny środowiska. Na skutek zmiany przeznaczenia działek, która w ocenie skarżącej odpowiada specyfice lokali gastronomicznych przejazdowych, czemu służy m.in. posadowienie wysokiego obiektu budowlanego jak 15 metrowy pylon (§ 15 pkt 3 lit. e zaskarżonej uchwały), nastąpi zwiększenie emisji hałasowych i pogorszenie warunków środowiskowych. Okoliczności te, zdaniem skarżącej, świadczą o istnieniu jej interesu prawnego oraz legitymacji skargowej w zakwestionowaniu zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej w tym zakresie. Wbrew przekonaniu skarżącej powołane w skardze okoliczności nie świadczą o istnieniu po jej stronie naruszenia interesu prawnego, uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej. Jeszcze raz należy podkreślić, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy w określony sposób, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją lub zobowiązywał do jakichkolwiek działań lub zaniechań w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącej co do niezmienności środowiska przyrodniczego i przestrzeni publicznej w centrum miasta należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego.

Jak to już zostało wspomniane, interes prawny strony, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną. Stąd nie można stwierdzić, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek będzie oddziaływać na sferę praw

i obowiązków skarżącej. Wskazany akt planistyczny oddziałuje bowiem na prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się na obszarze ich obowiązywania. Ewentualne naruszenie prawem chronionego interesu może zatem odnosić się do praw rzeczowych. Podmiot, któremu takie prawa do nieruchomości położonej w obszarze objętym działaniem m.p.z.p. nie przysługują, nie ma prawnie chronionego interesu. Posiada on jedynie interes faktyczny, który jednak nie daje legitymacji do skarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarżąca uważa, że realizacja ustaleń dokonanych zmianą m.p.z.p. spowoduje negatywne skutki dla mieszkańców miasta, takie jak: poziom hałasu, emisja spalin, zwiększenie natężenia ruchu. W ocenie Sądu wskazane okoliczności nie odnoszą się do indywidualnego interesu skarżącej, a także posiadają charakter hipotetyczny.

W istocie dotyczą spodziewanego, negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na mieszkańców pobliskich budynków, względnie dotykać będą jednolicie wszystkich tych osób. Skarżąca w treści skargi nie przedstawia argumentów, które wskazywałyby, że postanowienia zaskarżonej uchwały (w związku z przewidywanymi negatywnymi skutkami jej realizacji) w sposób szczególny i wyłączny dotykać będą jej indywidualnej sfery prawnej.

Sąd zwraca uwagę również i na ten aspekt, że sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Podobnie uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. o sygn. akt SK 76/08, stwierdzając za zgodne z Konstytucją RP takie rozumienie art. 101 ust. 1 u.s.g., które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem Trybunału szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Subiektywne przekonanie członka wspólnoty gminnej

o niecelowości, niesłuszności, czy nawet niezgodności z prawem podjętej przez radę miejską uchwały nie jest zatem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kwoty 300 zł uiszczonej przez skarżącą tytułem wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji postanowienia).

Wobec bezzasadności skargi bezprzedmiotowe stało się także orzekanie odnośnie do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Złożenie takiego wniosku odnosi skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy postępowanie to zostało skutecznie wszczęte, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.