VIII SA/Wa 465/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 465/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją – znak : [...] z dnia 31 marca 2022 roku Samorządowe kolegium Odwoławcze w R. ( dalej organ odwoławczy lub SKO w R.) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 20221 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy D. S. od decyzji SKO w R. z dnia 15 grudnia 2021 roku, znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 27 stycznia 2021 roku, znak: [...] w sprawie uznania D. S. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 roku SKO w R. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 27 stycznia 2021 roku w sprawie uznania D. S. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek D. S. o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazywał, iż w sprawie orzekł niewłaściwy miejscowo organ z uwagi, iż od czterech lat mieszka on w gminie J.. W związku z powyższym organem właściwym dla dłużnika był wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. W sytuacji gdy w sprawie orzekał Prezydent Miasta R. to należało uznać, iż był organem niewłaściwym miejscowo w świetle art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów( DZ z 2019 roku, poz. 570 ze zm. dalej jako ustawa).

Organ uznał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nie zasługiwał na uwzględnienie. W dacie wydawania decyzji organ posiadał wiedzę o miejscu zamieszkania D. S. w R. przy ul. M. [...]. Nie był wówczas znany organowi adres zamieszkania skarżącego ujawniony podczas postępowania odwoławczego od decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący gdzie zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa polegającą na błędnym uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta R. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości w sytuacji gdy decyzja nie została doręczona na właściwy adres. Nadto doszło do naruszenia art. 19 kpa oraz art. 2 pkt 9 ustawy.

Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje:

Wnioskiem z dnia 17 listopada 2021 roku D. S. zwrócił się do SKO w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 27 stycznia 2021 roku, znak: [...] uznającej skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Wnioskujący wskazywał, iż od 4 lat mieszka w P. gmina J., a decyzja była doręczana na adres w R..

Organ wskazywał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych i może być stwierdzone w przypadkach przewidzianych w kodeksie postepowania administracyjnego lub ustawach szczególnych.

W przedmiotowej sprawie podstawę wydania decyzji stanowił przepisy ustawy. Przepis art. 2 pkt 9 tej ustawy wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym dla dłużnika – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego.

Z akt sprawy wynika, ze organ zawiadomił D. S. o wszczęciu postępowania dotyczącego uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Zawiadomienie to zostało skierowane na adres R. ul. M. [...], zaś jego odbiór pokwitowała I. S. ( matka skarżącego). Kolejne pisma były kierowane na ten sam adres i odbierane przez I. S.. Nie był znany organowi adres zamieszkania D. S., który został ujawniony przez niego w trakcie postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Z tych też względów należało uznać, że decyzja została wydana przez właściwy organ.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść decyzji tj.

- art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta R. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy decyzja nie została doręczona na właściwy adres;

- art. 19 kpa , art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie niewystarczająco zebranego materiału dowodowego – bez przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków;

- art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodu z zeznań świadków mimo, że okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 27 stycznia 2021 roku, znak: [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków zgłoszonych na etapie postępowania przed SKO w R..

W uzasadnieniu skargi podnosił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy. Organem właściwym do wydania decyzji powinien być Wójt Gminy J. ponieważ skarżący mieszka w miejscowości P. gmina J.. Skarżący przywoływał treść wyroku NSA z 7 października 1982 roku, II SA 1119/82, że ,, w myśl art. 156 § 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia ‘’.

Samo przekonanie organu, że działa zgodnie ze swoją właściwością nie jest wystarczające. Decyduje obiektywny stan istniejący w rzeczywistości. Ponieważ skarżący mieszka od ponad czterech lat w gminie J. i tylko organ tej gminy mógł wydać decyzje w przedmiocie uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2108 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa.

Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, syg.akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629).

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994).

W związku z tym, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazywał jako podstawę – art. 156 § 1 pkt 1 kpa istotną kwestią było ustalenie czy Prezydent Miasta R. był organem właściwym miejscowo do wydania decyzji z dnia 27 stycznia 2021 roku, znak: [...]. W świetle art. 2 pkt 9 ustawy przedmiotową decyzję winien wydać organ właściwy dla miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, w tym przypadku D. S..

Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji podnosił, iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji mieszkał w miejscowości P. gmina J.. Celem wykazania swoich racji zaoferował organowi przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków I. S. oraz M. P. na okoliczność, że skarżący mieszka od marca 2017 roku w miejscowości P. gmina J..

Organ rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu, że w sprawie orzekał organ niewłaściwy miejscowo winien przeprowadzić w tym zakresie adekwatne postepowanie wyjaśniające.

Zarzuty procesowe w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa podnoszone przez skarżącego należy uznać za zasadne. Organ miał obowiązek ustalić miejsce zamieszkania skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta R.. Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.

O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Określenie "miejsce zamieszkania" jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy - fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy zatem ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania.

Organ wymaganego postępowania w tym zakresie nie przeprowadził, a wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego pozostawił bez rozpoznania, nie wskazując dlaczego nie mają istotnego znaczenia w sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ uznał, że skoro decyzja Prezydenta Miasta R. została odebrana przez matkę skarżącego, to miejscem zamieszkania skarżącego jest R. i w sprawie orzekał organ właściwy miejscowo.

Sąd nie podziela stanowiska organu i uznaje, że wobec braku dostatecznych wyjaśnień w przedmiocie miejsca zamieszkania D. S. nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Fakt odbioru korespondencji adresowanej do skarżącego na adres w R., przez jego matkę nie może jednoznacznie przesądzać o miejscu jego zamieszkania. Organ nawet nie wskazał czy adres w R. jest miejscem zameldowania skarżącego w tamtym okresie. Co prawda w dokumentacji Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynika, że w dniu 13 czerwca 2018 roku, gdy wydawano skarżącemu prawo jazdy wskazał on dane adresowe – R. ul. M. [...], co pozostaje w sprzeczności z jego twierdzeniami, że mieszka w P. od 2017 roku.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe w zakresie jego miejsca zamieszkania w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta R. z dnia 27 stycznia 2021 roku. Organ winien ustalić centrum życiowe skarżącego w tym okresie na podstawie wszelkich możliwych dowodów w tym przedmiocie, w tym dowodów z zeznań świadków.

Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 19 kpa organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony na każdym etapie postępowania. Sytuacja gdy w sprawie orzekał organ niewłaściwy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności postepowania.

Sąd nie mógł uwzględnić zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych z zeznań świadków ponieważ przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. mogą być przeprowadzone dowody uzupełniające z dokumentów.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.