VIII SA/Wa 463/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia 31 marca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 615; dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Wójta Gminy K. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...]orzekło o:

1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości;

2) przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. w kwocie: 2.119 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022r.;

3) odmowie ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 marca 2022 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 31 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego dla M.K. w związku z opieką nad mężem J. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2022r. (orzeczenie z dnia 14 lipca 2021 r., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.). Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 maja 2021r., a niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić.

Decyzją z dnia 11 lutego 2022r. organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 29 oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r., odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmowę przyznania świadczenia uzasadniono treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz faktem, że w pierwszej kolejności zobowiązane do opieki są dzieci J.K., jak i okolicznością pobierania przez skarżącą emerytury.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność J. K. powstała po 18. roku życia i w związku z tym skarżącej jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;

2) błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

3) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżąca świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem;

4) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wnioskowanego świadczenia od 1 sierpnia 2021r.

Organ odwoławczy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z 31 marca 2022 r., przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. Wyjaśniło, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja (niepodejmowania) z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (ale nie jedyne). Dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest spełnienie wszystkich niezbędnych warunków wskazanych w powyższych przepisach, jak również nie występowanie przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w przedmiocie wskazanych przez ten organ przesłanek odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniło, że obowiązków alimentacyjnych, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o."), które to przepisy regulują obowiązek alimentacyjny obciążający krewnych, czyli osoby o których mowa w art. 61 § 1 k.r.o. Oprócz obowiązku alimentacyjnego krewnych przepisy k.r.o. regulują między innymi obowiązek alimentacyjny między małżonkami (art. 23 i art. 27). Obowiązek alimentacyjny w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w tytule II k.r.o. "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania tych przepisów, ale z ich treści. Skoro zgodnie z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, to tym bardziej małżonek jest pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa.

Dalej Kolegium podniosło, że analiza przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami k.r.o. w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie dotyczy małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, SKO wskazało, że skarżąca jest w pierwszej kolejności obciążona obowiązkiem alimentacyjnym w stosunku do swojego męża i ten obowiązek wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych osób - dzieci.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyklucza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13 i ukształtowanej, na jego płaszczyźnie, linii orzeczniczej przez sądy administracyjne. Podzielając stanowisko w przytoczonym orzecznictwie, SKO uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w przedmiotowej sprawie.

Dalej Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem sprawuje opiekę nad mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności i nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. Jednocześnie zauważyło, że skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny wobec męża oraz, że nie posiada ona orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto wskazało, że z oświadczeń skarżącej złożonych pod odpowiedzialnością karną wynika, że nie występują przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazał organ odwoławczy, pomimo złożenia wniosku w dniu 31 sierpnia 2021r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe od dnia 1 kwietnia 2022r., gdyż od tego dnia skarżąca ma wstrzymaną emeryturę. Przyznając skarżącej wnioskowane świadczenie Kolegium stwierdziło, że przysługuje ono do dnia 31 lipca 2022r., gdyż mąż skarżącej do tego dnia ma wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 4 maja 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w części decyzję Kolegium z dnia 31 marca 2022 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy K. z dnia 11 lutego 2022 r. o nr [...] i przyznającą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r. i odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 sierpnia 2021 r. do 31 marca 2022 r.

Autor skargi, zaskarżonej w części decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 24 ust. 4 u.ś.r. w związku z art. 15h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 1842 ze zm.; dalej ustawa z 2020r.) przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r. a nie do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;

2) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 sierpnia 2021 r..

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w części ww. decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2021 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącej wskazała m.in. na treść art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 15h ustawy z 2020r. Zauważyła, iż skarżąca w sierpniu 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, a organ nie wzywał jej do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz skarżącej do ram czasowych od dnia 1 kwietnia 2022 r., a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 sierpnia 2021 r.

W świetle powyższego, w oparciu o wyżej wymienione przepisy organ II instancji nie był uprawniony, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane skarżącej do ram czasowych od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 31 lipca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że świadczenie mogło zostać przyznane skarżącej dopiero, gdy ustała przeszkoda w postaci pobierania świadczenie emerytalnego. W sytuacji, gdy orzeczenie o stopniu o niepełnosprawności wydane jest na czas określony, to datą do której można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jest data, do której to orzeczenie zostało wydane. Odnosząc się do treści art. 15h ust. 4 ustawy z 2020r. organ odwoławczy podniósł, iż gdy w lipcu 2022 r. obowiązywać będzie nadal ww. przepis, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącej zostanie przedłużone, co nie wyklucza oczywiście możliwości złożenia wniosku o nowe orzeczenie o niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 31 marca 2022 r. którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 11 lutego 2022 r. (pkt 1), ustalił skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 2.119 zł w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem od 1 kwietnia 2022r. do 31 lipca 2022r. (pkt 2) oraz odmówił ustalenia prawa do tego świadczenia za okres 1 sierpnia 2021r. - 31 marca 2022 r. (pkt 3). W kontrolowanej sprawie skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Kolegium w części tj. we wskazanym powyżej punkcie 2 i 3. Sporne są zatem ramy czasowe przyznanego prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zauważa, iż organ odwoławczy, wskazując na datę początkową przyznanego świadczenia, uwzględnił okres od 1 kwietnia 2022r., tj. dzień w którym

wstrzymaniu uległa wypłata przysługującej skarżącej emerytury.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sąd zauważa, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1079/21, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 209/21). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Decyzja ZUS z 11 marca 2020r. znak: [...] o wstrzymaniu wypłaty emerytury wpłynęła do organu I instancji w dniu18 marca 2022r. i został przekazana organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia 22 marca 2002r. (data wpływu – 25 marca 2022r.).

Zdaniem Sądu, Kolegium wydając w dniu 31 marca 2022r. zaskarżoną decyzję prawidłowo nie przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 sierpnia 2021 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, a dopiero od 1 kwietnia 2022 r., tj. od dnia kiedy wstrzymana została wypłata skarżącej emerytury. Należy uznać, że właśnie z dniem 1 kwietnia 2022 r. został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tych okolicznościach przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w okresie poprzedzającym tę datę, od 1 sierpnia 2021r. - 31 marca 2022 r. byłoby, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów.

Odnosząc się do naruszenia wskazywanego w skardze art. 15h ustawy z 2020r., Sąd wyjaśnia, iż art. 15h ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) reguluje kwestie przedłużenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnoprawności. Zgodnie z przywołanym przepisem, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność:

1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;

2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Ustawodawca w przepisie tym określił umowną datę końcową obowiązywania przedłużonej z mocy prawa ważności orzeczenia o niepełnosprawności / orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jako dzień wydania nowego orzeczenia.

W ocenie Sądu, przedłużenie w trybie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2020r., okresu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego na czas określony, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie (J.K. został bowiem zaliczonym, orzeczeniem z 14 lipca 2021r., do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2022r.) obliguje zatem organ pomocy społecznej – w niniejszej sprawie Wójta Gminy K. - do przedłużenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na ten sam okres, czyli do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego, w formie decyzji administracyjnej wydanej z urzędu na podstawie art. 15h ust. 4 ustawy z 2020r., bez konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego ani jego aktualizacji, o czym jest mowa w art. 15h ust. 5 ustawy z 2020r.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należało, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z 31 marca 2022r. w zaskarżonej części, wobec czego w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.