VIII SA/Wa 463/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ odwoławczy, Minister) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków uznawania grup producentów owoców

i warzyw i dokonującej wstępnego uznania w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W dniu 18 maja 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka, strona, skarżąca, grupa producentów) złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano nazwę wnioskodawcy, jego siedzibę, osoby upoważnione do reprezentowania oraz nazwę grupy produktów, ze względu na które strona wnioskowała o wstępne uznanie, tj. "owoce". Podano również, że liczba członków wnioskodawcy wynosi 5, zaś łączna wartość produktów wytworzonych przez członków grupy

i sprzedanych w okresie od 1 września 2009 r. do 30 września 2010 r. wynosi [...] zł.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek) dokonał wstępnego uznania grupy producentów oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów, realizowany w latach 2011-2015. Natomiast decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ I instancji), działając na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419), stwierdził, że decyzja Marszałka z [...] czerwca 2011 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezes ARR wskazał, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 16.11.2007 r., str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1234/2007) poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy strona, ubiegając się o wydanie decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Z uwagi jednak na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku wydania decyzji Marszałka, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że została ona wydana

z naruszeniem prawa.

Na skutek odwołania strony Minister decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2

i § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. nr [...]

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie została przeprowadzona kontrola w niezbędnym zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji,

w konsekwencji czego została wydana decyzja bez przeprowadzenia obligatoryjnych, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy dowodów, co było niezgodne z art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70, dalej: u.o.r.o.), jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, dalej: rozporządzenie MRiRW). Naruszenie powyższych przepisów wiązało się z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast ustaleń Prezesa ARR odnośnie do naruszenia art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 oraz wywołania przez zaskarżoną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja ta została zaskarżona skargą przez grupę producentów. Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 1031/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie uchylił powołaną wyżej decyzję Ministra z [...] sierpnia 2016 r. Stwierdził bowiem, że narusza ona treść art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym

w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2020 r.

w sprawie I GSK 1694/18 oddalił skargę kasacyjną Ministra, podzielając tym samym argumentację WSA o braku podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej treści art. 138 § 2 k.p.a. NSA stwierdził bowiem, że Minister nie wykazał istnienia przesłanek

z art. 138 § 2 k.p.a., a co więcej, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych i nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zawartą w powołanych wyżej wyrokach sądów, Minister decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o. oraz § 1 rozporządzenia MRiRW, utrzymał

w mocy decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy powołał treść przepisów stanowiących prawną podstawę wydanej przez niego decyzji oraz wskazał, jakie warunki wstępnego uznawania grup producentów muszą być spełnione, aby otrzymać pozytywną decyzję w tym zakresie. Następnie ocenił, że Marszałek był zobligowany do przeprowadzenia postępowania dowodowego, aby potwierdzić, czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami uprawiającymi przynajmniej jeden produkt z grupy "owoce" na terenie RP w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Powinien także zweryfikować informacje podane przez stronę we wniosku dotyczące liczby jej członków oraz wartości wytworzonych i sprzedanych produktów we wskazanym we wniosku okresie. Oprócz kontroli dokumentacji Marszałek powinien dokonać kontroli na miejscu celem sprawdzenia dokładności informacji podanych w planie dochodzenia do uznania odnoszących się do rodzaju upraw, wielkości zadeklarowanych powierzchni upraw, wielkości zbiorów, wyposażenia poszczególnych członków strony w maszyny

i urządzenia służące do produkcji i zbioru owoców, a także służących do przygotowania ich do sprzedaży.

Organ odwoławczy zauważył, że [...] czerwca 2011 r. w siedzibie spółki została przeprowadzona kontrola w związku z jej wnioskiem, jednak w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że członkowie strony są producentami produktów (borówek i jabłek), wymienionymi w planie dochodzenia do uznania i w przedłożonych oświadczeniach, oraz że prowadzą ich sprzedaż,

w oparciu o które Marszałek mógłby zweryfikować przekazane informacje. W protokole z kontroli nie ma wzmianki o przeprowadzonej przez Marszałka analizie dokumentów potwierdzających uprawę, przeprowadzeniu zabiegów agrotechnicznych czy zbiorze owoców. Brak było także faktur czy rachunków na potwierdzenie podanej przez stronę łącznej wartości przychodów osiągniętej ze sprzedaży owoców przez wszystkich członków strony.

Ponadto u żadnego z członków grupy producentów nie przeprowadzono kontroli na miejscu w gospodarstwie celem sprawdzenia, czy powierzchnie upraw

i infrastruktura podana w planie dochodzenia do uznania są zgodne ze stanem rzeczywistym i czy w ogóle istnieją plantacje wymienione w tym planie. Oznacza to naruszenie art. 113 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 350, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1580/2007).

Tymczasem w nadzorowanej decyzji Marszałek stwierdził, że strona spełnia warunki określone w rozporządzeniu MRiRW i dokonał zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw.

Z lakonicznego uzasadnienia decyzji Marszałka wynika, że swoje rozstrzygnięcie wydał po sprawdzeniu wymagań określonych w art. 4 u.o.r.o., a w szczególności wymogu uzyskania pozytywnej opinii Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do opracowanego pięcioletniego planu dochodzenia do uznania. Błędnie jednak przyjął Marszałek, że wydanie przez inny organ pozytywnej opinii zwalniało go z obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnych, wynikających z przepisów prawa kontroli. Marszałek dopuścił się więc naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.o.r.o. z uwagi na nieprzeprowadzenie kontroli zgodnie z tym przepisem. Nie sprawdził bowiem, czy wszyscy członkowie strony byli producentami owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów i nie zweryfikował zadeklarowanej we wniosku łącznej kwoty wartości produktów sprzedanych przez wszystkich członków strony.

Wydanie przez Marszałka decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o., jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, co należało rozważyć w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji.

Z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów wiązało się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

Uprawnione było zatem twierdzenie, że wydanie przez Marszałka decyzji z [...] czerwca 2011 r. nr [...] zostało dokonane z naruszeniem przepisów materialnych, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o. oraz § 1 rozporządzenia MRiRW, jak również przepisów dotyczących kontroli, tj. art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.o.r.o. i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie stwierdził jednak w decyzji Marszałka wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007.

W ocenie organu odwoławczego ww. naruszenie miało charakter rażący

w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jego zdaniem brak sprawdzenia przez Marszałka, czy strona faktycznie spełnia warunki wstępnego uznania, tj. niepotwierdzenie statusu producenta każdego z członków strony oraz niepotwierdzenie wartości produktów sprzedanych przez wszystkich jej członków w wyniku braku właściwych dokumentów, jest oczywiste i bezsporne. Fakt, że Marszałek nie sprawdził, tj. nie upewnił się, czy podmiot, któremu przyznał status wstępnego uznania, spełnia wszystkie warunki tego uznania, wskutek czego dopuścił go do systemu wsparcia dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, powoduje, że skutki decyzji Marszałka są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż przez swoje zaniedbanie mógł przyznać status wstępnie uznanej grupy producentów podmiotowi, który nie spełniał wymaganych przepisami prawa warunków.

Z uwagi natomiast na wystąpienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. nie można było w sprawie wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Marszałka, gdyż - zdaniem Ministra - decyzja ta wywołuje skutki nieodwracalne. Strona utraciła bowiem status wstępnego uznania nadany nadzorowaną decyzją z chwilą uzyskania statusu uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. Uzyskanie bowiem takiego statusu definitywnie wygasza status podmiotu zrzeszającego producentów owoców i warzyw jako "wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw", gdyż podmiot ten nie może już korzystać z pomocy przeznaczonej dla wstępnie uznanych grup, a może realizować programy operacyjne przeznaczone wyłącznie dla organizacji producentów. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania koncentrujące się wokół twierdzeń, że Marszałek zgromadził komplet określonych przepisami dowodów. Niezasadne było również twierdzenie o odmiennej ocenie dowodów, w sytuacji braku zgromadzenia przez Marszałka dowodów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Minister nie podzielił także stanowiska strony co do błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a. przez nieprawidłowe jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Marszałka z [...] czerwca 2011 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o. oraz § 1 rozporządzenia MRiRW, jak również art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.o.r.o. oraz art. 111 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007

w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców

i warzyw (dalej: rozporządzenie nr 543/2011);

- art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o. poprzez uznanie, iż pod pojęciem "dokumenty",

o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozumiane "oświadczenie" strony;

- art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez jego wadliwe zastosowanie jako przepisu prawa europejskiego niewywierającego bezpośredniego skutku dla organów władzy publicznej stosującej przepisy prawa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a skierowanego wyłącznie do państwa członkowskiego;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie tendencyjnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego z pominięciem dowodów istotnych dla sprawy.

Mając to na uwadze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując

w całości swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydający decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2405/15, opubl. CBOSA). Nadto prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717). NSA wskazał ponadto, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się

w oczy sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym rażąco można naruszyć wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., I OSK 2721/15, LEX nr 2352557). Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 30 listopada 1999 r,

V S.A.876/99, LEX nr 50137; wyrok NSA z 21 października 1992 r, V S.A. 86/92, ONSA 1993/1/23 ).

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie

w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko

w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powołany przepis odwołuje się do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Tryby te muszą być traktowane jako wyjątek od zasady trwałości, co nakazuje wykładać ich przesłanki w sposób ścisły.

Podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że

w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA

z 27 października 1995 r., III SA 829/95, niepublikowany; wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Jak wskazano powyżej, art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie k.p.a. nie zawiera legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; treść tego pojęcia ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak,

J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743).

Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności

z powodu rażącego naruszenia, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687) stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne.

Analizując decyzję Marszałka z [...] czerwca 2011 r. nr [...], Sąd rozpoznający sprawę niniejszą doszedł do przekonania, że została ona wydana w oparciu o właściwą, mającą zastosowanie w sprawie podstawę prawną, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.r.o. Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej marszałek województwa przeprowadza kontrole w zakresie spełniania warunków wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Aby uzyskać decyzję w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców

i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, strona winna była wystąpić z wnioskiem, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.r.o., do którego należało dołączyć: 1) dokument urzędowy potwierdzający, że wnioskodawca jest osobą prawną oraz wskazujący organy i osoby uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy, 2) statut albo umowę grupy producentów, 3) dokumenty potwierdzające informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów i sprzedanych w okresie odniesienia wskazanym w stosownych przepisach, 4) plan dochodzenia do uznania pozytywnie zaopiniowany przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji właściwego ze względu na siedzibę grupy producentów (art. 4 ust. 2 u.o.r.o.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że grupa producentów we wniosku podała, że liczba członków grupy wynosi 5, łączna wartość produktów wytworzonych przez członków grupy i sprzedanych w wybranym 12 miesięcznym okresie referencyjnym (od 1 września 2009 r. do 30 września 2010 r.) wynosi [...] zł. Do wniosku strona dołączyła szereg dokumentów, wskazanych w zaskarżonej decyzji na stronach 10-13 pod pozycjami 1-23. Te dokumenty były przedmiotem oceny Marszałka, zakończonej kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...].

W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zostały rażąco naruszone wskazane przez organ odwoławczy przepisy: art. 4 ust. 2 pkt 3 u.o.r.o. oraz § 1 rozporządzenia MRiRW, art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.o.r.o. i art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do wskazania na niewypełnienie obowiązków co do gromadzenia i oceny dokumentów,

a tym samym działań organu natury procesowej. Tymczasem wydanie decyzji Marszałka zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania, co dostrzegają orzekające w sprawie organy. Potwierdzeniem tego jest nie tylko wymienienie

w zaskarżonej decyzji dokumentów dołączonych przez stronę do wniosku, ale

i znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 20) protokół z kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2011 r. w siedzibie spółki, której prawną podstawę stanowił art. 2 ust. 2 u.o.r.o. Kontrola na miejscu dokonana była w wykonaniu przepisu art. 113 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2007. Jakkolwiek postępowanie to było powierzchowne, to jednak krytyczna ocena sposobu przeprowadzenia postępowania czy lakoniczna argumentacja uzasadnienia decyzji Marszałka nie pozwala na uznanie, że wady tej decyzji (jeżeli w ogóle wystąpiły) miały charakter rażący, bądź też dotyczą naruszenia przepisów postępowania i w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanego w trybie nadzoru rozstrzygnięcia.

Podnoszony przez organ odwoławczy argument, że Marszałek nie przeprowadził wymaganego prawem postępowania przed wydaniem decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, jest nietrafny i niezgodny ze stanem faktycznym wskazanym w aktach. Wskazane przez Ministra przepisy procedury administracyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Rację ma skarżąca, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Takie wady w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku organów administracyjnych, nie wystąpiły. Natomiast wymagania wskazane w zaskarżonej decyzji co do konieczności przeprowadzenia przez Marszałka dodatkowych dowodów przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2011 r. mogłyby ewentualnie być rozważane

w trybie postępowania odwoławczego, a nie nadzwyczajnego.

Wbrew twierdzeniom organów, nie można przyjąć, że treść decyzji jaką podjął Marszałek w sprawie wstępnego uznania grupy producentów oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw stoi

w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko

w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa, co jeszcze raz należy zaznaczyć, jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast

w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia czy decyzja o przyznaniu pomocy została wydana z naruszeniem prawa konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie. Brak dokładnego omówienia ustaleń przez Marszałka w uzasadnieniu jego decyzji (oceny zebranego

w sprawie materiału dowodowego) nie powoduje, że decyzja ta jest rażąco wadliwa.

Sąd ponownie podkreśla, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi każde naruszenie prawa, ale naruszenie prawa w stopniu rażącym, stanowiącym kwalifikowaną postać tego naruszenia, które nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Konkludując, powyższe wywody i argumenty niewątpliwie wskazują, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka w oparciu

o powołaną w zaskarżonej decyzji przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd podzielił argumenty skargi, że organy wadliwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że decyzja Marszałka z [...] czerwca 2011 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zgadza się z wywodami skargi, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do dopatrywania się rażącego naruszenia przepisów prawa w zakresie gromadzenia i weryfikacji dowodów; nie były to bowiem naruszenia oczywiste, stanowiące kwalifikowaną postać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za trafne należy uznać uwagi skarżącej odnoszące się do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.o.r.o. Za skarżącą należy powtórzyć argumentację, że w postępowaniu administracyjnym brak jest przepisu wykluczającego oświadczenia z katalogu dowodów prawnie dopuszczalnych. Wprawdzie dokumenty urzędowe korzystają ze zwiększonej mocy dowodowej, aniżeli dokumenty prywatne czy oświadczenia, to jednak nie oznacza, że oświadczenia osób fizycznych załączone do wniosku grupy producentów o wstępne uznanie nie stanowią dowodu w sprawie, który podlega ocenie przez organ administracji.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w skardze skarżąca błędnie wskazała naruszenie przez organ odwoławczy art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 (które weszło w życie 22 czerwca 2011 r, a więc po dacie wydania decyzji przez Marszałka), zamiast art. 113 rozporządzenia nr 1580/2007. To uchybienie nie miało jednak wpływu na podjętą przez Sąd ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji Ministra, ponieważ merytoryczne brzmienie ww. przepisów jest tożsame.

Mając na względzie powyższe Sąd, rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (pkt 1 wyroku).

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do kontunuowania postępowania przez organy administracji, dlatego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 wyroku umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2018 r. poz. 265 t.j.). W skład zasądzonych w punkcie 3 wyroku kosztów postępowania wchodzi kwota uiszczonego w sprawie wpisu sądowego ([...] zł), wynagrodzenia radcy prawnego ([...] zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).