VIII SA/Wa 325/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja, ARiMR, organ) z 5 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

A. F. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) 13 listopada 2022 r. złożył wniosek o objęcie wsparciem w ramach działania "Wymiana pokryć dachowych

z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska w gospodarstwach rolnych", finansowanego ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (dalej: KPO), a koordynowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 sierpnia 2022 r.

w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia na wymianę pokryć dachowych z materiałów szkodliwych dla zdrowia lub środowiska

w gospodarstwach rolnych w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1830, dalej: rozporządzenie), wsparcia udziela się zgodnie z Regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z KPO związanego z częścią inwestycji A1.4.1., Nabór wniosków nr A1.4.1.KPO_5/22/01 (dalej: Regulamin).

Złożony wniosek, zgodnie z właściwością miejscową, został poddany ocenie przez Biuro Wsparcia Inwestycyjnego Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Procedura oceny przedsięwzięcia, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu, obejmowała m.in. sprawdzenie, czy wniosek jest kompletny, poprawny, czy zawiera wszystkie niezbędne załączniki, czy wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia wynikające z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia, a także czy wnioskodawca i przedsięwzięcie spełniają wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć,

o których mowa w § 6 ust. 1 Regulaminu.

W wyniku weryfikacji stwierdzono, że wniosek nie spełnia warunku, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu lub wnioskodawca i przedsięwzięcie nie spełniają warunku, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. W związku z tym 13 lutego 2022 r. do wnioskodawcy wysłano wezwanie do uzupełnienia wniosku lub załączników. Na wezwaniu wskazano termin do złożenia uzupełnień. Wnioskodawca w terminie wskazanym w wezwaniu nie dokonał pełnych uzupełnień. Dlatego na podstawie § 4 ust. 12 Regulaminu przedsięwzięcie zostało ocenione w oparciu o złożony wniosek oraz uzupełnienia, wyjaśnienia, którymi dysponowała Agencja. Stwierdzono, że wnioskodawca nie dostarczył:

- kopii projektu budowlanego - w przypadku, gdy przedsięwzięcie obejmuje zadanie/zadania, na realizację którego/których wymagane jest uzyskanie decyzji

o pozwoleniu na budowę,

- kopii zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, w tym prac polegających na usuwaniu wyrobów zawierających azbest, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 6-8 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów

i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest -

w przypadku, gdy na realizację przedsięwzięcia jest wymagane takie zgłoszenie,

- kopii ostatecznych pozwoleń (np. na budowę), zezwoleń lub innych decyzji,

a także innych dokumentów potwierdzających spełnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, w tym np. charakterystyki energetycznej budynku lub jego części -

w przypadku, gdy ich uzyskanie jest wymagane na podstawie odrębnych przepisów mających zastosowanie do realizacji przedsięwzięcia.

W związku z powyższym Agencja pismem z 19 kwietnia 2023 r. znak: [...] poinformowała wnioskodawcę, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu, ponieważ wniosek nie spełnia kryteriów określonych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu.

Wnioskodawca pismem z 25 kwietnia 2023 r. wniósł o ponowną ocenę przedsięwzięcia.

Zaskarżonym pismem z 5 maja 2023 r. znak: [...] Agencja, działając na podstawie § 5 ust. 5 Regulaminu, pozostawiła wniosek

o ponowną ocenę bez rozpatrzenia, ponieważ uznała, że nie zawiera on niezbędnych elementów, o których mowa w § 5 ust. 4 Regulaminu. Nie wskazano bowiem kryteriów wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6 Regulaminu, z oceną których nie zgadza się wnioskodawca wraz z uzasadnieniem oraz nie wskazano nieprawidłowości lub błędów, które wystąpiły w procesie oceny przedsięwzięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację Agencji zawartą w piśmie z 5 maja 2023 r. skarżący wniósł o zmianę rozstrzygnięcia lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się ze wskazanymi przez organ przyczynami odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, zawartymi

w piśmie Agencji z 19 kwietnia 2023 r. Na wymianę pokrycia dachowego nie wymagany jest bowiem ani projekt budowlany, ani zgłoszenie prac budowlanych, ponieważ w tym przypadku następuje tylko wymiana pokrycia dachowego z eternitu na blachę, bez żadnej ingerencji w konstrukcję obiektu. Tym samym nie może więc być mowy

o ostatecznych pozwoleniach, zezwoleniach i decyzjach czy też charakterystykach, ponieważ nie dotyczą zakresowego przedmiotu prowadzonych prac. Zdaniem strony żaden z dokumentów, których żądał organ, nie odnosi się do przedmiotowego przedsięwzięcia. Zostały więc spełnione kryteria przewidziane w dofinansowaniu wymiany pokryć dachowych, a rozstrzygnięcia ARIMR są niewłaściwe, a nawet niedopuszczalne jest przekładanie ciężaru dowodowego na wnioskodawcę.

Skarżący zarzucił organowi, że prowadził postępowanie w sposób niewłaściwy, przedłużając je tylko bez wydawania właściwych aktów (postanowień, decyzji). Poza tym zarzucono brak postępowania odwoławczego, ponieważ pierwsze i drugie rozstrzygnięcie merytoryczne podjęła ta sama osoba.

W piśmie procesowym z 29 maja 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

W zakresie inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A1.4.1.) podmiotem udzielającym wsparcia jest Agencja (§ 10 rozporządzenia), która działa zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 12159 t.j., dalej: u.z.p.p.r.) instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji dokonuje wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego na podstawie przepisów właściwych dla realizacji określonej inwestycji lub jej części (art. 14lza ust. 3 u.z.p.p.r.). W przypadku braku przepisów właściwych, o których mowa w ust. 3, do wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem stosuje się art. 14lzb-14lzf (art. 14lza ust. 4 u.z.p.p.r.). Instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości,

w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1u.z.p.p.r.). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd u.z.p.p.r.). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem,

w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1 u.z.p.p.r.). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wnosi się w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 14lzd, do: 1) instytucji odpowiedzialnej za realizację inwestycji; 2) jednostki wspierającej plan rozwojowy, w przypadku gdy na podstawie art. 14li ust. 1 wykonywała zadanie oceny przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 2u.z.p.p.r.). Instytucja, o której mowa w ust. 2, niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi, o której mowa w art. 14lzf ust. 2 (art. 14lze ust. 7 u.z.p.p.r.).

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i ust. 2 u.z.p.p.r. do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio.

W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku

o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Powyższe zapisy ustawowe znalazły analogiczne brzmienie w postanowieniach

§ 2 ust. 8 i § 5 ust. 11 Regulaminu.

Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy pismo Agencji z 19 kwietnia 2023 r. informujące skarżącego, że zgłoszone przez niego przedsięwzięcie nie podlega wsparciu zostało podpisane przez M. G.. Ta sama pracownica Agencji podpisała również zaskarżoną informację z 5 maja 2023 r. o pozostawieniu wniosku

o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia.

W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 8 regulaminu, które nakazują, by

w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (publ. cbosa), w której zauważono, że przesłanka wyłączenia pracownika wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on bowiem

w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego i nie byłby obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych czy organizacyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w powyższej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również

w kontrolowanej sprawie z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 2 ust. 8 Regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a.

Także we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawującą stanowisko organu (por. wyroki NSA: z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10, oba publ. cbosa).

Podsumowując, Sąd stwierdza, że omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia

i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2200/18, publ. cbosa).

Trzeba również podkreślić, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r. gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny.

W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie może się ostać

w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. W tym zakresie zarzut sformułowany w skardze zasługuje na uwzględnienie.

Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena, dokonana bez udziału wskazanego pracownika, nie zaś ograniczenie się jedynie do wydania tożsamej w treści informacji, jedynie wolnej od wskazanego naruszenia, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z uwagi na charakter uwzględnionego zarzutu odnoszenie się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów jest w obecnym stanie sprawy przedwczesne, a dodatkowo nie można przecież wykluczyć, że ponowna ocena przedsięwzięcia okaże się dla skarżącego pozytywna.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r., stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (wpis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).