VIII SA/Wa 265/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Syg. akt VIII SA/Wa 265/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją znak: [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. działając na podstawie art. 16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2020 roku, poz. 2176 ze zm. dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku J. J. z dnia 21 września 2021 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej – odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej pkt 1,2,3 wniosku, dotyczącego skanów aktualnie obowiązujących umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych, usług pocztowych i usług dostępu do bazy danych Systemu Informacji Prawnej.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 21 września 2021 roku J. J. zwrócił się SKO w R. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie:

- skanów aktualnie obowiązujących umów o świadczenie na rzecz SKO w R. usług telekomunikacyjnych( telefony komórkowe, telefony stacjonarne, telefaks, dostęp do Internetu);

- skanów aktualnie obowiązujących umów o świadczenie na rzecz SKO w R. usług pocztowych;

- skanów aktualnie obowiązujących umów o świadczenie na rzecz SKO w R. usług dostępu do bazy danych systemu Informacji Prawnej( SIP).

Organ wskazywał, że prawo do informacji zagwarantowane jest w art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Powołany przepis daje uprawnienie do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 u.d.i.p. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, generalnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem organu informacje żądane przez skarżącego J. J. informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i ustawodawca w granicach wyznaczonych przez art. 16 ust.1 u.d.i.p. dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji.

Zgodnie z art. 5 ust.2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( DZ.U z 2020 roku, poz. 1913 ze zm. dalej u.z.n.k.) zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności.

W przedmiotowej sprawie SKO w R. zwróciło się do W. K. Polska sp. z oo, Poczty Polskiej SA, [...] SA oraz [...] Polska SA z którymi ma zawarte umowy o świadczenie wymienionych na wstępie usług o potwierdzenie czy umowy te zgodnie z zawartym klauzulami poufności nie mogą być udostępniane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi SKO w R. otrzymało informację, że umowy, których żąda wnioskodawca objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa i nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem organu teść umów szczegółowo opisująca sposób wykonania usługi oraz szczegółową kalkulację kosztów mogłaby skutkować przygotowaniem konkurencyjnych ofert z wykorzystaniem informacji i danych zawartych w umowach. Stanowiłoby to naruszenie zasad uczciwej konkurencji i ujawnianiem sposobu budowania strategii cenowej, która bez wątpienia stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Zadaniem kalkulacji cenowej jest uzyskanie danych na podstawie której można ocenić efektywność ekonomiczną, efektywność rzeczywistą lub zamierzoną, realizację określonych usług. Kalkulacja kosztów zawiera między innymi pozycje kalkulacyjne kosztu każdej usługi jako całości, jak również poszczególnych jej składowych. Zawiera też ustalenie struktury kosztu jednostkowego dla określenia poziomu kosztów, kontroli kosztów i na tej podstawie ustalenia cen jednostkowych. Cena jednostkowa jest pewnym wynikiem kalkulacyjnym obliczenia kosztu usługi przypisanej do jednostki kalkulacyjnej.

Nadto organ wskazywał, że wyżej wymienione firmy podjęły skuteczne działania w celu zachowania tajemnicy poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zawartych w umowach, których udostepnienia żąda wnioskodawca. Niezależnie od zapytania w tym zakresie skierowanego do poszczególnych firm w umowach zawarte zostały stosowne klauzule poufności.

Skargę na decyzję Prezesa SKO w R. wniósł J. J.

Przedmiotowej decyzji zarzucał naruszenie:

- art. 19 ust.2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych( DZ.U z 1977 roku, nr 38, poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to ograniczenie prawa do aktywnego poszukiwania i otrzymywania informacji;

- art. 61 ust.1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku( DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji, poprzez błędne zastosowanie, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie stronie skarżącej prawa do informacji o działaniu władz publicznych, zawieranych zobowiązaniach oraz gospodarowania mieniem publicznym;

- art. 10 ust.1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmieniona następnie Protokołami nr 3,5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2( DZ.U z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.) w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez niezastosowanie, a tym samym ograniczenie prawa do informacji;

- at. 5 ust.2 w związku z art. 17 ust.1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, ze prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy i wydaniu nieuzasadnionej decyzji administracyjnej ograniczającej prawo do informacji;

- art. 109 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa w zakresie w jakim ten przepis ten stanowi o wymogu zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym brak wyjaśnienia przesłanek formalnych i materialnych ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz powieleniu uzasadnienia z decyzji trzyosobowego składu SKO w R. z dnia 10 listopada 2021 roku, znak: [...].

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosił, iż sporną kwestią w sprawie jest czy żądana informacja publiczna może podlegać ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz prawidłowość wydanej decyzji.

Skarżący wskazywał, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy - materialny( np. szczegółowy opis stosowanej technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji.

Ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji.

Samo uznanie przez przedsiębiorcę, iż informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest wystarczającym do uznania, iż ograniczenie takie faktycznie ma miejsce. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona ma bowiem obiektywny charakter i nie można jej subiektywizować w oparciu o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co arbitralnie on za nią uzna, a także w drodze czynności kwalifikowanych( np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli).

Zdaniem skarżącego podstawą odmowy udostępnienia żądanych w trybie dostępu do informacji publicznej umów o świadczenie usług na rzecz SKO w R. nie może być stanowisko podmiotów – usługodawców, iż umowy nie mogą być udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zbadania, czy zakres wnioskowanych informacji korzysta z ochrony przewidzianej przez tajemnicę przedsiębiorcy. W przedmiotowej sprawie organ oparł się jedynie na opiniach przedstawionych przez kontrahentów. Uzasadnienie decyzji powinno możliwie najpełniej wyjaśnić wnioskodawcy powody odmowy udostępnienia informacji publicznej. Taka decyzja winna mieć charakter wyjątkowy, być objęte wyczerpującym zbadaniem zakresu informacji podlegających udostępnieniu, rozważyć możliwość chociażby częściowego udostępnienia informacji w formie zanonimizowanej i finalnie być wyczerpująco wyjaśnione.

Informacja o umowach na świadczenie usług jest informacją jawną, która powinna być udostępniona w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Umowy takie świadczą o zobowiązaniach zawieranych przez organ administracji publicznej, które nieodzownie związane są z gospodarowaniem mieniem publicznym, a gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust.1 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych( DZ.U z 2021 roku, poz. 8305 ze zm.). W tym zakresie powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2015 roku, syg. akt I OSK 759/14, LEX nr 1753618.

Nadto skarżący wskazywał, że ustawodawca dostrzegł wyraźną potrzebę upublicznienia treści umów, zawieranych przez jednostki sektora publicznego. Poza treścią norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca przyjął przepisy dotyczące gromadzenia i udostępniania wszystkich umów, jakie zawierane są przez jednostki sektora finansów publicznych. W dniu 1 lipca 2022 roku wchodzi w życie przepis art. 34a, który zakłada publikację wszystkich umów w centralnym rejestrze.

Zdaniem skarżącego w kontekście zarzutu dotyczącego prawidłowości uzasadnienia decyzji nie jest wystarczającym stwierdzenie, iż całość informacji objętych żądaniem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ nie przedstawił wyczerpującego wyjaśnienia konieczności objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa konkretnych informacji. Zgodnie z orzecznictwem NSA odmowa oparta na tajemnicy przedsiębiorstwa, aby była skuteczna i legalna musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek – formalnej i materialnej( wyrok NSA z 28 czerwca 2016 roku, I OSK 3260/14).

Wskazywał skarżący, że prawo do informacji jest nie tylko konstytucyjnym prawem jednostki, ale również prawem chronionym przez traktaty międzynarodowe. W tym zakresie należy wymienić art. 19 ust.2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, czy też art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien brać pod uwagę ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Wobec powyższego wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisów. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa".

Należy zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez organ rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a obywatelskim prawem do informacji.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji. Należy przy tym podnieść, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to, jak wskazano powyżej, wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, wskazuje się, że "aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją albowiem to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa", (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 343/13). Sądy zwracają także uwagę, iż informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tajemnicę przedsiębiorstwa definiuje art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki:

pierwszy - ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, drugi - nie została ujawniona do wiadomości publicznej, trzeci - podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych oraz kolejny element równie istotny aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy, wówczas gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie nie są tajemnicą przedsiębiorstwa informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Dla uruchomienia ochrony prawnej przed udostępnieniem prawem chronionych danych wymagane jest zatem ustalenie, że dana informacja ma charakter poufny. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki: WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Powoływany powyżej art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Nie kwestionując, że stwierdzenia te w sensie materialnym rzeczywiście mogą wpisywać się w tajemnicę Spółki jako przedsiębiorcy, to jednak zdaniem sądu jawią się jako zbyt ogólnikowe, a przez to nie poddające się kontroli w kontekście zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Szczególnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, skupiając się na prawnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy/ przedsiębiorstwa nie wyjaśnia, jakie wynikające z umowy i dotyczące spółki informacje (o jakim charakterze) podlegają ochronie, a także nie wskazują, dlaczego należało odmówić ich udostępnienia. W tym przedmiocie nie jest wystarczające samo powołanie się na instytucję tajemnicy przedsiębiorcy i oparcie się jedynie na oświadczeniu spółki, że zawarte w umowie informacje mają dla niej wartość gospodarczą, a do tego w istocie sprowadza się uzasadnienie decyzji objętej skargą.

Zdaniem składu orzekającego, bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji, a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą Spółki nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Odmowa zatem udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga szczegółowego określenia warunkującej ją przesłanki, wskazania z czego jest ona wywodzona oraz w czym znajduje uzasadnienie.

W praktyce, zdaniem sądu, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów w których taka informacja potencjalnie jest zawarta, czyli jej aspekt materialny oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności, tj. jej aspekt formalny. Z tych też względów poddana kontroli Sądu decyzja wymyka się z możliwości oceny twierdzeń Spółki, co do zasadnego, bądź nie, zastosowania w zaskarżonej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej - norm stypizowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem M. Pieńczykowskiego, które to zdanie akceptuje w pełni skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę, każdy, kto decyduje się zawrzeć umowę z jednostką sfery budżetowej, musi liczyć się z tym, że informacje z tym związane będą podlegać ujawnieniu łącznie z informacjami dotyczącymi podstawowych danych osobowych takiej osoby. Kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub w jakiejkolwiek formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. Przyjęcie wskazanego założenia ma również wymiar funkcjonalny, pozwala bowiem niejako zapobiegać negatywnym zjawiskom związanym nierzadko z patologiami życia społecznego. W związku z tym potrzeba ujawniania imion i nazwisk czy też innych podstawowych danych identyfikujących osoby będące beneficjentami środków publicznych wydaje się niezbędna. Autor powołał się przy tym na niemal jednolitą linię orzeczniczą jaka wykształciła się na tle tego rodzaju zagadnienia, zob. M. Pieńczykowski, Ochrona danych osobowych jako negatywna przesłanka udostępniania informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 2, str. 64 i n. Opisując to zagadnienie autor powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/1247

Przedstawiony pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania danych dotyczących niejako obrotu finansowego, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne.

Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o koszty funkcjonowania podmiotu publicznego czy wydatkowani środków finansowych służy kontroli wydatkowania środków, w których udział ma podmiot publiczny. Wniosek o udostępnienie takich danych jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie bardzo duży stopień ogólności argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji oraz całkowity brak jej odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7 kpa (statuującym zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 77 § 1 kpa (zobowiązującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 107 § 3 kpa (zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, poprzez utajnienie danych, co nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezes SKO w R. - stosownie do opisanych rozważań - zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanych informacji, jako spełniających materialne i formalne aspekty warunkujące uznanie zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia - w całości lub w części - w ramach informacji publicznej, względem czego adekwatne powinno pozostawać uzasadnienie wydawanej w tym przedmiocie decyzji.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.