VIII SA/Wa 156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. Wójt Gminy J. odmówił B. W. (dalej: strona, wnioskująca, skarżąca) wydania zaświadczenia

o opłacaniu składek na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Urząd Gminy w J. jest w posiadaniu karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników. Wywiódł, iż umową przekazania gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia [...].01.1991 r. wnioskująca stała się właścicielem gospodarstwa rolnego położonego

w S. [...]. W karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składki odnotowano, że w latach 1991-1992 ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegała jedna osoba tj. małżonek, M. W., natomiast przy nazwisku B. W. znajduje się adnotacja - pracuje. Do ww. karty dołączono oświadczenie z dnia [...].07.1991 r., podpisane przez B. W. z informacją, że pracuje w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. i jest ubezpieczona. We wniosku strona ubiegała się o wydanie zaświadczenia w zakresie opłacania składek na je rzecz za lata 1991- 1992.

Organ I instancji stwierdził, że B. W. nie mogła w powyższym okresie jednocześnie podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz powszechnemu ubezpieczeniu społecznemu. Tytuł podlegania ubezpieczeniom społecznym w systemie powszechnym ma pierwszeństwo przed ubezpieczeniem społecznym rolników. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

o ubezpieczeniu społecznym rolników (w pierwotnym brzmieniu), przepisów dotyczących podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury albo renty. We wskazanym wyżej okresie ubezpieczona nie była objęta ubezpieczeniem społecznym rolników, a zatem nie były za nią opłacane stosowne składki.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona podniosła, iż została pokrzywdzona wydanym postanowieniem. Urząd Gminy wyłudzał od niej pieniądze na opłacanie składek mimo, że w tym czasie pracowała. Argumentowała następnie, że napisała oświadczenie stwierdzające zatrudnienie i to spowodowało przekierowanie składek na męża, z czym ona się nie zgadzała, gdyż nie mieszkała z mężem. Poinformowała pracownika Gminy, że mąż nie pracuje w gospodarstwie i nie jest nawet zameldowany w jej mieszkaniu, zatem nie spełnia warunków określonych w ustawie, ponadto miał zasądzone alimenty na niepełnosprawną córkę. W jej ocenie powinna otrzymać zaświadczenie gdyż składki są jej lub odszkodowanie za wyłudzenie składek.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. po rozpoznaniu zażalenia strony utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j. t. Dz. U. z 2020 r.,poz. 256 ze zm., dalej kpa).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wyjaśnił, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 306 c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Natomiast zaświadczenie, o wydanie którego ubiegała się skarżąca nie dotyczy kwestii podatkowych, a zatem kwestie proceduralne nie są regulowane, jak wskazał to organ I instancji - przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, lecz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa).

Kolegium wskazało, że z załączonej do akt sprawy karty ewidencyjnej wymiaru

i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników wynika, że w latach 1991-1992 ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegał M. W., zaś

w oświadczeniu z [...].07.1991 r. strona, świadoma odpowiedzialności karnej podała, że pracuje w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. i jest ubezpieczona.

Jak wskazał organ odwoławczy w myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, obowiązującej w okresie pobierania składek, ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlegał z mocy ustawy: rolnik, którego gospodarstwo obejmowało obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny oraz domownik rolnika. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty (art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników).

W ocenie Kolegium, skarżąca zatem z mocy ustawy - będąc ubezpieczona

z tytułu zatrudnienia nie mogła być objęta ubezpieczeniem społecznym rolników za lata 1991 – 1992.

Ponadto - zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu, dotyczącego faktów lub prawa. Jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej dokonywanym na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się

w posiadaniu organu.

Końcowo, Kolegium podpierając się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15 oraz poddając analizie zgromadzony materiał dowodowy w tym karty ewidencyjne wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników, stwierdziło fakt podlegania w latach 1991 – 1992 ubezpieczeniu społecznemu rolników M. W.. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta Gminy J. w zakresie wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu SKO uznało, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zarzucając stronniczość w postępowaniu, ponieważ członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego mgr B. M. jest z J., zna wójta i pracowników Gminy, wobec czego winna z urzędu wyłączyć się z rozpatrywania tej sprawy.

Ponadto skarżąca domagała się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wyjaśnienia z Urzędem Gminy od kiedy i w jakiej wysokości pobierane były składki na ubezpieczenie społeczne na nią i na męża M. W..

Zaznaczyła również, że Wójt i Kolegium chronią pracowników którzy wyłudzili ode niej pieniądze na składki ubezpieczenia, strasząc ją komornikiem. Uznała, że nie powinna wcale tych składek płacić, ale skoro zapłaciła i pracowała w gospodarstwie po godzinach pracy, w Święta i w czasie urlopu, to powinnam otrzymać zaświadczenie lub zwrot składek z odsetkami, bądź odszkodowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że cyt.: "od 1994 r. przestała płacić składki na nieroba męża, a w 2020 r. rozpoczęła się sprawa rozwodowa".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację wynikającą z postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny

w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta)

i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny.

Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie

w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia. Spełnia ono tylko pomocniczą rolę

w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 kpa przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12).

Podkreślić także należy, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 3227/14) zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź

z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 kpa.

Wracając do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że skarżąca nie zgadza się z odmową wydania jej zaświadczenia w zakresie opłacania przez nią składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników za lata 1991 – 1992.

Jest poza sporem, że w latach 1991 – 1992, skarżąca była zatrudniona

w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. i z tego tytułu podlegała ubezpieczeniu społecznemu w ZUS. Również nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła do organu I instancji stosowne oświadczenie w zakresie podlegania ubezpieczeniu w ZUS, zaznaczając, iż składa oświadczenie będąc świadoma odpowiedzialności karnej.

Organ I instancji po sprawdzeniu w karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników za lata 1991 – 1992, prawidłowo stwierdził, że w dokumentacji – karcie odnotowano podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników jedynie męża skarżącej M. W.. Wójt nieprawidłowo jedynie wskazał podstawę prawną odmowy wydania zaświadczenia, co trafnie i skutecznie naprawiło Kolegium jako organ odwoławczy.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw prawnych do wydania stronie zaświadczenia o opłacaniu składek na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników za lata 1991 – 1992, z tego względu, że ww. nie podlegała ubezpieczeniu rolniczemu, bowiem jako osoba zatrudniona w MOPS

w R. podlegała ubezpieczeniu w ZUS. Potwierdzają to przepisy prawne powołane w decyzji organu odwoławczego: art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Na podstawie posiadanych więc danych organ prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia o opłacaniu składek z tytułu ubezpieczenia skarżącej w KRUS.

W ocenie Sądu wniosek skarżącej został rozpatrzony przez organ wnikliwie

i z należytą starannością. Zbadano wszystkie dostępne dokumenty znajdujące się

w posiadaniu organu i dokonano niezbędnej w tym zakresie analizy. W ocenie Sądu organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami, wyjaśniając, że nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w toku postępowania

o wydanie zaświadczenia organ nie może dokonywać oceny materiału dowodowego, ani też podejmować żadnych rozstrzygnięć. Organ nie może także - jak wskazano wyżej - tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też kształtować nowego stosunku prawnego. Wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie było ustalenie czy składki za M. W. płaciła skarżąca.

Argumenty skarżącej odnoszące się do stronniczości członka Kolegium są nieuprawnione. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 24 kpa określa zakres wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Okoliczności podniesione w skardze (zamieszkanie w J., znajomość Wójta czy pracowników) nie powodują wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

Również nie znajduje akceptacji Sądu wywód skarżącej odnoszący się do zobowiązania SKO do wyjaśnienia okoliczności pobierania składek na ubezpieczenie społeczne skarżącej i jej męża. To w gestii skarżącej leży wyjaśnienie tych spraw, a nie organu odwoławczego.

W zakresie ewentualnego wyłudzenia składek przez organ, Sąd informuje skarżącą o możliwości złożenia zawiadomienia w Prokuraturze bądź Policji. Organy administracji publicznej ani Sąd nie są uprawnione do przeprowadzania postępowania w tym przedmiocie. Na marginesie Sąd zaznacza, że w uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że płaciła na męża składki i przestała płacić.

Ponadto zaznaczenia wymaga, że ani rozpoznające sprawę organy administracji ani Sąd Administracyjny nie są uprawnione do oceny czy skarżąca powinna płacić składki, nie są również adresatem żądań o odszkodowanie. Przedmiotem rozpoznania sprawy była odmowa wydania zaświadczenia o opłacaniu przez skarżącą składek za lata 1991 – 1992 na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę należało oddalić.