VIII SA/Wa 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr uchwała nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargą z dnia [...] stycznia 2021 roku Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy R..

Zaskarżonej uchwale zarzucał :

- naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1997 roku( DZ.U z 2001 roku, nr 12, poz. 13 ze zm. dalej usg) w związku z art. 19 ust.2 w związku z art. 19 ust.2 w związku z art. 2, art. 5 ust.1 i 2, art. 6 ust.1, 3 i 4, art. 8 ust.1, art. 15 ust.3 i 4 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( DZ.U z 2006 roku, nr 123, poz. 853 ze zm. dalej ustawa) oraz art. 353 ¹ kodeksu cywilnego poprzez:

- zawarcie w § 2 pkt 1 -3, 9,10,18 lit. c,e,f regulaminu własnych pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową tj. ustawa, zakład, umowa, sieć wewnętrzna instalacji wodociągowej lub kanalizacyjnej, studzienka, wodomierz dodatkowy, niezwłocznie, nielegalny pobór wody, nielegalny zrzut ścieków – podczas gdy żaden przepis rangi ustawowej nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania pojęć w regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego;

- zawarcie w § 2 pkt 4-8, 11 – 17 regulaminu powtórzeń i częściowej modyfikacji definicji pojęć zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 2 ustawy, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- wskazanie w § 3 ust. 1 regulaminu, że dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne;

- zawarcie w § 3 ust.2 regulaminu unormowania dotyczącego warunku dostarczania wody lub odprowadzania ścieków stanowiącego powtórzenie i częściową modyfikację uregulowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 6 ust.1 ustawy;

- brak określenia w treści regulaminu(§ -4- 5) w należyty sposób, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czy minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody;

- zawarcie w § 7 ust. 1,2,5,6,7 i § 8 ust.1 regulaminu zagadnień dotyczących umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków uregulowanych w ustawie – art. 6 ust.1, 3 – 7 ustawy;

- określenie w § 7 ust.3 regulaminu uprawnienia zakładu do odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków w sposób pozostający w sprzeczności z art. 6 ust.2 ustawy ;

- nadanie w § 7 ust.4 regulaminu uprawnienia zakładowi do sporządzania wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz określenia dokumentów, które należy złożyć wraz z wnioskiem o zawarcie umowy, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- określenie w § 8 ust.1 regulaminu elementów umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w sposób sprzeczny z art. 6 ustawy;

- określenie w § 8 ust.2 regulaminu zakresu spraw, jakich dotyczy regulamin, a stanowiących materię, która powinna być regulowana w treści umowy;

- określenie w § 8 ust. 3 , § 9 i 10 ust. 1 – 6, § 11 regulaminu czasu trwania, rozwiązania i wygaśnięcia umowy, mimo, że wskazane kwestie powinny zostać uregulowane w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

- dokonanie w §§ 12 -16 regulaminu powtórzeń i częściowej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 20 ust.1, art. 24 ust.1, 7, 9a,10, art. 26 ust.1 -3, art. 27 ust.1,2, 4 -6 ustawy oraz § 18 ust.1 -3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków( DZ.U z 2006 roku, nr 127, poz. 886 dalej rozporządzenie);

- powtórzenie i częściową modyfikację w § 17 ust.1 pkt 1 – 4 regulaminu unormowania zawartego w art. 22 ustawy dotyczącego obciążenia gminy na podstawie stawek i cen ustalonych w taryfie;

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w § 18 ust.1, 7 -8 regulaminu uregulowań zawartych w § 17 ust.1,4,5 rozporządzenia;

Określenie w § 1 ust.2 -6, 9 -10 regulaminu treści składników umowy o dostarczanie wody lub odbiór ścieków w zakresie miejsca odbioru korespondencji przez odbiorcę, sposobu akceptacji wystawianych faktur, ustalenia okresu obrachunkowego, sposobu uiszczania opłat, skutków niedotrzymania terminu zapłaty, sposobu zaliczenia dokonanych wpłat, gdy wskazane kwestie powinny zostać zawarte w umowie o której mowa w art. 6 ust.3 ustawy;

- powtórzenie w § 19 ust.1 i 2 regulaminu normy z art. 15 ust.4 ustawy;

- stwierdzenie w § 20 ust.1 regulaminu, iż zakład może ustalić wzór wniosku o przyłączenie do sieci, a w § 20 ust.2 regulaminu, iż wraz z wnioskiem osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić zakładowi dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i aktualną mapę do celów projektowych, podczas gdy organ uchwałodawczy nie posiada upoważnienia do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- ustalenie w § 20 ust.6 regulaminu, że za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci zakładowi przysługuje wynagrodzenie, podczas gdy organ uchwałodawczy nie posiada upoważnienia do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- nałożenie w § 20 ust.7 regulaminu obowiązku uzgodnienia z zakładem dokumentacji budowlanej przyłącza, gdy na podstawie powołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 21 ust.1 regulaminu warunków przyłączenia do sieci w sposób sprzeczny z regulacją wyrażoną w art. 15 ust.4 w związku z art. 19 ust.2 pkt 4 ustawy;

- określenie w § 21 ust.3 i 7 regulaminu, że wzory protokołów prób i odbiorów przyłącza oraz założenia plomby określa zakład, gdy na podstawie powołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji;

- powtórzenie w § 21 ust.4 -5 regulaminu norm wyrażonych w art. 15 ust.2 i 3 ustawy;

- ustalenie w § 21 ust.8 regulaminu, że za wykonane czynności związane z włączeniem przyłącza do sieci oraz jego odbioru zakład pobiera wynagrodzenie określone w cenniku , podczas gdy art. 15 ust.2 i 4 oraz art. 19 ust.2 ustawy nie przewidują uprawnienia do pobierania opłat takiego rodzaju;

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w § 22 ust. 1 -2 regulaminu unormowań wyrażonych w art. 15 ust.1 oraz art. 31 ust.1 ustawy;

- ustalenie w § 22 ust.3 regulaminu, że urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne wybudowane przez osoby z własnych środków podlegają nieodpłatnemu przekazaniu gminie, gdy zgodnie z art. 31 ust.1 ustawy mogą przekazywać w/w urządzenia odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie;

- określenie w § 23 ust.2 regulaminu minimalnej treści protokołu odbioru przyłącza technicznego, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada upoważnienia do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- ustalenie w § 23 ust.3 regulaminu, że protokół końcowy odbioru przyłącza technicznego upoważnia odbiorcę do złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub dostarczanie ścieków, mimo, że warunki zawarcia umowy zostały określone w art. 6 ust.2 ustawy;

- określenie w § 25 ust.1 i 2 regulaminu przeszkód w przyłączeniu odbiorcy do sieci, gdy organ uchwałodawczy powinien określić warunki, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona;

- określenie w § 26 regulaminu kwestii dotyczących miejsca dostawy wody, rozdziału sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i sieci wewnętrznej, gdy wskazane regulacje powinny zostać zawarte w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

- wskazanie w § 27 i 28 regulaminu okoliczności, które mogą powodować przerwy, ograniczenie lub wstrzymanie w dostawie wody oraz przerwy w odbiorze ścieków, gdy regulamin powinien zawierać unormowania dotyczące zachowania przedsiębiorstwa w przypadku niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług;

- wskazanie od § 30 do § 33 regulaminu praw i obowiązków zakładu, gdy wskazana materia powinna zostać uregulowana w umowie między stronami, której treść określa art. 6 ust.3 ustawy;

- powtórzenie i częściowa modyfikacja w §§ 32 -33 regulaminu uregulowań zawartych w art. 7 i 8 ustawy;

- określenie od § 34 do § 40 regulaminu praw i obowiązków odbiorcy usług, mimo, że wskazana materia powinna zostać uregulowana w umowie;

- określenie w § 41 regulaminu warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, podczas gdy wskazana materia winna zostać uregulowana w umowie, zgodnie z art. 6 ust.3a ustawy;

- określenie w §45 ust.1 -3 regulaminu formy wniesienia reklamacji i niezbędnej treści reklamacji oraz wymogu pisemnego potwierdzenia jej przyjęcia i ewidencji w rejestrze, gdy na podstawie powołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustanowienia tego rodzaju regulacji;

- dopuszczenie w § 49 ust.1 regulaminu zawarcia umowy zakładu z gminą w której zostaną określone zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, gdy wskazane kwestie powinny zostać uregulowane w regulaminie;

- stwierdzenie w § 50 regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Skarżący przedstawił obszerne uzasadnienie odnośnie wskazywanych wyżej zarzutów istotnie naruszających prawo postanowień regulaminu.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy R. z [...] stycznia 2008 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnegoi terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: usg.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 usg., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte

w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest ponadto regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 141, w dziale V,

z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. oraz art. 19 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 usg., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle art. 40 ust. 2 usg. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo

– kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo

– kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Ponadto zgodnie z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych

i rozporządzeń.

Podzielić należy stanowisko prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo

- kanalizacyjnego( Gminy czy raczej jednostki organizacyjnej gminy) jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Sąd podziela zarzut Prokuratora, że nie zrealizowano ustawowego upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 5 ust.1 regulaminu zawiera bardzo ogólne sformułowania o jakości wody poprzez odesłanie do rozporządzenia Ministra Zdrowia. Takie odesłanie jest niewystarczające i nie wypełnia delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 5 ust.1 regulaminu nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że w § 7 ust. 1,2, 5- 7 i § 8 regulaminu bezpodstawnie zawarto regulacje dotyczące okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodno -

– kanalizacyjnym. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w umowie

z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani art. 15 i art. 19 ustawy. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną (por. wyrok NSA

z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429; wyrok WSA

w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 146/19, Lex nr 2664654). Stąd należy stwierdzić, że ustalona w § 12 regulaminu opłata ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec zaś braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołaną regulację regulaminu uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej.

Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 ustawy należy uznać § 20 regulaminu,

w którym zróżnicowano sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ. Lex nr 25311254; wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18; w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; publ. CBOSA).

Regulacjami regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest § 2 pkt. 1 – 3, 9 -10, 18 lit. c,e,f, § 22 regulaminu, gdzie wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "nielegalny pobór wody, nielegalny zrzut ścieków ", "dodatkowy wodomierz",, zakład ‘’ ,, umowa ‘’,, sieć wewnętrzna ‘’ ,, studzienka’’. Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, CBOSA).

Zasadnie zarzucono w skardze, że § 7 ust.1,2,5-7 i § 8 ust.1 regulaminu zawiera unormowania stanowiące nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Przepis ten przewiduje, że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z obiektu budowlanego, osobą która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, właścicielem lub zarządcą nieruchomości wspólnej, wskazuje jakie elementy winna zawierać umowa i zasady, które może określać przedsiębiorstwo.

Powyższy przepis ustanawia zatem określone w nim obowiązki odbiorców

w zakresie korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, podczas gdy według art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy prawa i obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinny zostać zawarte w postanowieniach samej umowy, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie.

Z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn.akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie 2 dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916), wobec czego za istotnie naruszający prawo uznać także należy § 7 ust. 3 regulaminu.

Z kolei przepis § 50 regulaminu stanowiąc, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy zakłóca hierarchię źródeł prawa. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

-