VIII SA/Wa 1000/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] września 2021 r. numer: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z 15 września 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 303) oraz art. 23 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 23 ust. 9 pkt 1 i art.21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. nr [...] z 6 maja 2021 r. odmawiającą P.L. (dalej: skarżący) wypłaty odprawy mieszkaniowej.

W dniu 26.01.2021 r. Skarżacy wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w P. z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dyrektora Departamenyu Kadr z 10.08. 2020 r. kpt. P. L. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy na skutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowewgo, przy czym termin wypowiedzenia upływał z dniem 31.01.2021r. Ponadto Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zaświadczył, że skarżacy pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stalą, a także, że na dzień zwolnienia będzie posiadał wysługę od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową w wymiarze 23 lat, 5 miesięcy, 14 dni, liczoną od 18.08.1997 r. Skarżacy w oświadczeniu wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień 09.01.2021 r., w którym posiadał następujących członków rodziny: żonę M.L. oraz syna K. J. L., z którymi wspólnie zamieszkiwał pod adresem; [...] R., ul. P. [...]. Ponadto załączył m.in. odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] z treści której wynika, że P.L. jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. O. [...], zaś z rubryki "dokumenty będące podstawą wpisu/dane o wniosku" wynika, iż podstawę wpisu własności stanowiła umowa sprzedaży lokalu w domu wielomieszkaniowym i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu, zawarta w akcie notarialnym z 29.01.1996 r. repertorium A nr [...] (k. 20-27).

Organ I instancji na podstawie wypisu aktu notarialnego repertorium A nr [...]z 29.01.1996r., sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w P. ustalił, że przedstawiciele Zarządu Miasta P. w wykonaniu Uchwały Rady Miejskiej w P. z 30.06.1995 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w domach komunalnych na rzecz dotychczasowych najemców i osób bliskich (dalej uchwała nr [...]) oraz warunków nabycia tych lokali, a także na podstawie przepisów ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 30 poz. 127 z 1991 r.), przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów kodeksu cywihiego, sprzedali P. L. na odrębną własność lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku przy ulicy O. nr [...] w P.. Ponadto, zgodnie z treścią § 4 przywołanego aktu notariahiego stosownie do uchwały nr . – z tytułu jednorazowej wpłaty - nabywcy lokalu mieszkalnego przysługiwała bonifikata w wysokości 1.960,63 zł, stanowiąca 40% ceny lokalu i części wspólnych budynku. Pozostałą do zapłaty kwotę za lokal i części wspólne budynku kupujący wpłacił na konto Urzędu Miasta w P. przed zawarciem przedmiotowego aktu, co przedstawiciele Zarządu Miasta potwierdzili w akcie notarialnym.

W tym stanie rzeczy, organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z 06.05.2021 r., odmówił skarżącemu odprawy mieszkaniowej wskazując, że P.L. 29.01.1996 r. nabył na własność lokal mieszkalny od Miasta P. z bonifikatą co wypełnia dyspozycje art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu, który stanowi, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6. W myśl art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji Mienia Wojskowego albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy po rozpoczęciu zawodowej służby wojskowej Skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą czy z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia od wskazanych w ustawie podmiotów, ani też gdy jego prawo do zakwaterowania nie zostało zaspokojone w żadnej imiej postaci oraz przyjęcie, że w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto Strona zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstroimego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie o otrzymania odprawy mieszkaniowej. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji. stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, wskazując co następuje. Przytoczył treść art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu w myśl którego odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Przy czym, w myśl art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz: 1) skorzystał z uprawnień w prządkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6; 2) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego; 3) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ww. ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczahiość realizacji prawa do zakwaterowania w tym, zgodnie z cytowanym wyżej art. 23 ust. 9, do odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r. r, 2. otrzymał odrawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r; 3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W ocenie Prezesa skarżący na podstawie umowy sprzedaży lokalu w domu wielomieszkaniowym i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu zawartej w akcie notarialnym z 29.01.1996 r. repertorium A nr [...], nabył od jednostki samorządu terytoriahiego - Miasta P., przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, na uprzywilejowanych warunkach, tj. z uwzględnieniem 40% bonifikaty z tytułu jednorazowej wpłaty, lokal mieszkalny w P. przy ul. O. [...]. Wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Z treści powołanych wyżej artykułów wynika, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żohńerzowi zawodowemu m.in. jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w art. 21 ust. 6, z treści zaś którego wynika, że wyłączone jest uprawnienie żohiierza zawodowego do zakwaterowania jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą lub z pomniejszeniem w cenie nabycia od wskazanych w tym przepisie enumeratywnie podmiotów (art. 21 ust. 6 pkt 3). Zauważył, ze art. 21 ust. 6 pkt 3 nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego, takich jak czas nabycia (przed wstąpieniem do zawodowej służby wojskowej lub po wstąpieniu) czy sposób nabycia (do majątku wspóhiego lub odrębnego), zaś jedynie w sposób wyczerpujący wskazuje podmioty od których nabycie na preferencyjnych warunkach pozbawia żołnierza zawodowego zarówno prawa podstawowego do zakwaterowania, jak również, co wynika z art. 23. ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu prawa do odprawy mieszkaniowej. Powyższe oznacza, w ocenie organu II instancji, że wyłącznie nabycie od Skarbu Paiistwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego wypełnia negatywne znamiona tego przepisu.

Odnosząc się do argmnentacji odwołania wyjaśnił, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, jednostek samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa umożliwiały i umożliwiają nabycie lokali z zasobów ww podmiotów nie tylko żołnierzom, ale także innym osobom - art. 79 ustawy o AMW - w związku z czym należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze innej osoby (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do zakwaterowania z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że w dacie nabycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego Skarżący nie byl żołnierzem zawodowym, bowiem do czynnej zawodowej służby wojskowej został powołany z dniem 18.08.1997 r., jednak z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (poprzez wykup lokalu z bonifikatą) można skorzystać jeden raz. Z tego względu ustawodawca w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu celowo ograniczył prawo żołnierza zawodowego do zakwaterowania (w tym do wypłaty odprawy mieszkaniowej) w przypadku, gdy ten nabył lokal mieszkalny z bonifikatą i w sposób zamierzony objął tą przesłanką wszełkie stany faktyczne, niezależnie od daty nabycia lokalu. Nie ma bowiem znaczenia, w ocenie organu odwoławczego, czy do nabycia lokalu doszło przed powołaniem żołnierza do zawodowej służby czy w trakcie jej pełnienia. W przeciwnym razie z pomocy Skarbu Państwa można byłoby korzystać więcej niż jeden raz, a to prowadziłoby do nieuzasadnionego podwójnego osiągnięcia korzyści przez żołnierza, który to wcześniej, jako beneficjent zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe przy udziałe mienia i środków pochodzących od jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę cel odprawy mieszkaniowej, którym jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, odprawa mieszkaniowa nie stanowi dodatkowego przywileju należnego zwalnianym ze służby żołnierzom, ale ma umożliwić, względnie ułatwić, żołnierzom znalezienie nowego lokalu mieszkalnego. Skoro zatem Skarżący nabył lokal mieszkalny z 40% bonifikatą od jednostki samorządu terytoriahiego, uznać należy zdaniem Prezesa AMW, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zostały już z pomocą publiczną zrealizowane, co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie wyłączenia, o którym mowa art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zapewnił Skarżącemu udział we wszystkich etapach postępowania. Wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji, wszystkie okoliczności stwierdzone w toku prowadzonego postępowania. Zatem jego działalne było zgodne z zasadami wyrażonymi w k.p.a. Sposób w jaki dokonano ustaleń faktycznych nie naruszał obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił:

I. a) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności wynikającej z ww. przepisu i dokonanie interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, iż żołnierz zawodowy w czasie kiedy nie był żołnierzem zawodowym nabył lokal mieszkalny z bonifikatą od jednostki samorządu terytorialnego, nie przysługuje prawo w trybie art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017, z późn. zm.);

b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że Skarżącemu nie przysługuje uprawnienie o otrzymania odprawy mieszkaniowej, podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do biegunowo przeciwstawnego wniosku, tj. ustalenie, że Skarżący posiadał prawo do przyznania odprawy mieszkaniowej;

c) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, które wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz przede wszystkim uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co w niniejszym postępowaniu zostało pominięte; jak również poprzez arbitralne ograniczanie praw podmiotowych Skarżącego i pominięcie konieczności maksymalnego ukształtowania ekspektatywy prawa do odprawy mieszkaniowej, tzn. ekspektatywy spełniającej zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia tegoż prawa i prawidłowego wyliczenia norm pod rządami ustawy bez względu na stosunek do nich subiektywne odczucie organu;

d) naruszenie art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes jednostki w sytuacji ustawowego jednoznacznego uprawnienia żołnierza do otrzymania odprawy mieszkaniowej,

e) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które wiimy być i są literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem Skarżącego,

f) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego,

g) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który pomimo wypełnienia dyspozycji tegoż artykułu nie został przez organ administracji publicznej wzięty po uwagę oraz poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Skarżący spełnia przesłanki do wypłaty odprawy mieszkaniowej wg norm i stanu z daty wskazanej przez żołnierza;

h) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora AMW Oddziału Regionalnego w P. z 6 maja 2021 roku o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu Skarżącemu odprawy mieszkaniowej w całości w tym na członków rodziny Skarżącego,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017, z późn. zm.) (dalej: "Ustawa o zakwaterowaniu") przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy po rozpoczęciu zawodowej służby wojskowej Skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ani od jednostki samorządu terytorialnego, ani też gdy jego prawo do zakwaterowania nie zostało zaspokojone w żadnej innej postaci; b) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez dowolne. pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o. zakwaterowaniu; c) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, wskutek czego żołnierz nie może otrzymać pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz; d) art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez przyjęcie jego rozszerzającej wykładni oraz faktycznym oparciu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia na nieznanej ustawie przesłance ziszczającej się, rzekomo, gdy skarżący będąc żołnierzem otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego przy nabyciu lokalu mieszkalnego, co w ocenie organu podważa istotę i charakter prawa żołnierza do zakwaterowania; e) naruszenie art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy po rozpoczęciu zawodowej służby wojskowej Skarżący nie nabył lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia ani od Skarbu Państwa, ani od Agencji Mienia Wojskowego (dawniej WAM), ani od jednostki samorządu terytorialnego, ani też gdy jego prawo do zakwaterowania nie zostało zaspokojone w żadnej innej postaci; f) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędne zastosowanie, będące skutkiem wadliwego przyjęcia, że w niniejszej sprawie przyznanie Skarżącemu odprawy mieszkaniowej stanowiłoby przyznanie jednej osobie z tego samego tytułu pomocy dwukrotnie; g) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały zaspokojone z uwagi na przyznanie Skarżącemu bonifikaty przy zakupie lokalu mieszkalnego w kwocie 1.930,63 złotych, w sytuacji, w której zarówno bonifikata ta, jak i nabycie mieszkania miały miejsce przed wstąpieniem Skarżącego do zawodowej służby wojskowej, a odprawa mieszkaniowa, której organy obu instancji pozbawiły Skarżącego, wynosić winna około 214.577,00 zł; h) naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zasady równości i sprawiedliwości społecznej sprzeciwiają się przyznaniu Skarżącemu wnioskowanej odprawy mieszkaniowej; i) naruszenie art. 18 Konstytucji RP, zapewniającego małżeństwu i rodzinie szczególną ochronę i opiekę Państwa - poprzez odmowę przyznania skarżącemu odprawy mieszkaniowej w kwocie około 214.577,00 zł, która to odprawa jak uznały organy obu instancji - należałaby się gdyby nie otrzymana bonifikata (w kwocie 1.930,63 zł) przy zakupie lokalu mieszkalnego w 1996 roku; 5 j) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa, w sytuacji, gdy organy władzy administracyjnej oraz sądowniczej orzekają naruszając prawa uprawnionego - Skarżącego, w zakresie możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa do odprawy mieszkaniowej w ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniuskargi rozwinął poszczególne zarzuty. Wskazał m. in., że przedmiotowy lokal mieszkalny był zamieszkiwany przez jego wstępnych od 1947 r. Zakup lokalu miał miejsce w czasach trudności ekonomicznych i stanowił pomoc ze strony skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, bowiem wykupił mieszkanie którego Skarb państwa (jst) chciał się dobrowolnie pozbyć po obniżonej wartości, a zatem wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie jest prawidłowa i piętnuje takich ludzi jak skarżący i jego rodzina oraz pozbawia szans na zakup własnego mieszkania i godnej przyszłości. Zdaniem skarżącego zawarty w decyzji pogląd organu opiera się na wadliwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Do nabycia lokalu mieszkalnego doszło w czasie, kiedy strona była kawalerem, nie była jeszcze żołnierzem zawodowym.

Z akt sprawy nie wynika by skarżący jako zołnierz zawodowy zrealizował dotychczas od czasu powołania do zawodowej służby wojskowej w jakiejkolwiek formie prawo do zakwaterowania ustanowione w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zastosowanie wobec skarżącego w takim stanie faktycznym przesłanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy prowadzi do pozbawienia żołnierza prawa do otrzymania odprawy mieszkaniowej wynikającego z ustawy.

Zdaniem skarżącego prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP powinna uwzględniać zarówno wykładnię językową, jak i celowościową, systemową i historyczną. Przy takim założeniu prowadzi ona do odmiennych wniosków niż przyjęły organy administracji. Ustawodawca w tym przepisie posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez "żołnierza". Wykładnia językowa wskazuje, zatem na to, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy lokal mieszkalny nabyty został przez osobę cywilną, przed powołaniem jej do służby wojskowej, nie jest to bowiem nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza. Art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu posługuje się pojęciem żołnierza, uzależniając powstanie negatywnej przesłanki korzystania ze świadczenia mieszkaniowego od nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą lub pomniejszeniem ceny nabycia przez żołnierza. Norma art. 21 ust. 6 ustawy nie może natomiast odnosić się do zaspokajania potrzeb zbiorowych społeczności przy udziale środków Skarbu Państwa przed powołaniem do służby wojskowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, zwana dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Sąd, rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. W myśl art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz: 1) skorzystał z uprawnień w prządkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6; 2) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego; 3) został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.

Jak prawidłowo wywiodły organy obu instancji treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ww. ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania w tym, zgodnie z cytowanym wyżej art. 23 ust. 9, do odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r. r,

2. otrzymał odrawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Należy zatem wskazać, że w sytuacji, gdy żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6 odprawa mieszkaniowa nie przysługuje.

Warto też wskazać, że powołany przepis, tak jak prawidłowo wskazał Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, nie odnosi się do kwestii czasu, w jakim nabyto lokal mieszkalny. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, w jakiej dacie żołnierz nabył ww. lokal i czy miało to miejsce przed wstąpieniem do wojska. Istotne jest bowiem to, czy żołnierz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób umożliwiający prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego.

W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 29 stycznia 1996 r. nabyła przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej na preferencyjnych zasadach – z 40 % bonifikatą – lokal mieszkalny położony w P. przy ulicy O. [...], na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a więc na zasadach przewidzianych w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Z treści aktu notarialnego z dnia 29.01.1996 r., Rep. A nr [...]wynika, iż nabywca, tj. skarżący P.L. nabył od Miasta P. odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w P. przy ul. O.nr [...] wraz ze stosownym udziałem w działce gruntu i udziałem w nieruchomości wspólnej za cenę 40% ceny lokalu i części wspólnych budynku (§ 4 aktu). Pomniejszenie ceny nabycia ww. nieruchomości wynikało z zastosowania przepisu Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 30.06. 1995 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w domach komunalnych na rzecz dotychczasowych najemców i osób bliskich z tytułu jednorazowej wpłaty. Ulga ta została zastosowana przy nabyciu przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Nie ma znaczenia, że w dacie nabycia ww. lokalu mieszkalnego skarżący nie był żołnierzem zawodowym, ponieważ powołany przepis nie odnosi się do czasu, w jakim nastąpiło nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego.

Wobec tego, w kontekście powyższych rozważań za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi o naruszeniu przez Prezesa AMW art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przesłanki negatywne, określone w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, nie odnoszą się do kwestii czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12 wskazał, że oczywistym jest, że przypadki wskazane w tym przepisie dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości (dostępny na www.nsa.gov.p). W konsekwencji należy przyjąć, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy (por. także wyroki NSA z: 11 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1139/12; 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2922/15; wyroki WSA w Warszawie z: 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1324/17, 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 45/18 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, w uzasadnieniu wyroku z 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2922/15, podniósł, że z ww. przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, (a w sprawie niniejszej odprawy mieszkaniowej) jeżeli jego małżonek nabył lokal mieszkalny z bonifikatą od wyszczególnionych w przepisie podmiotów. Nie ma w tym przypadku znaczenia to, czy mieszkanie nabyte z bonifikatą nadal jest w posiadaniu małżonka żołnierza zawodowego, ani także to, czy małżeństwo zawarte zostało przed czy po nabyciu lokalu. Nie jest też istotne, czy małżeństwo trwa dalej.

Odnosząc się do zarzutu skargi, warto też w tym miejscu przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3100/19, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości aprobuje. I tak NSA stwierdził, iż w wyrokach z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1480/18 oraz z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, sięgając przy tym do historycznych uwarunkowań prawa żołnierza do zakwaterowania. Wyjaśnił, że z jego treści wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w powyższym przepisie podmiotów. Przepis ten nie wyłącza prawa do zakwaterowania, a tym samym i prawa do świadczenia mieszkaniowego, jedynie w przypadku, gdy nabycie lokalu od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego miało miejsce w okresie pozostawania żołnierzem zawodowym. Wprawdzie, jak stwierdził NSA, taki pogląd wyrażony został w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze I OSK 2439/14, na który powołuje się skarżący (na marginesie – w skardze kasacyjnej skarżący powołał się również na wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 919/17, który jednak został uchylony właśnie wyrokiem NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1480/18), jednak pogląd w nim wyrażony jest odosobniony i nie zasługuje na aprobatę.

Dodać należy, w ślad za NSA, że przepisy ustawy od czasu jej uchwalenia były wielokrotnie nowelizowane. Zmianom ulegało nazewnictwo instytucji prawnych, przewidujących uprawnienia żołnierzy i innych osób wraz z przesłankami ich nabywania czy utraty. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy przyznawały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po tej dacie – innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom, o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego). Od jednostek samorządu terytorialnego lokale mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Podobnie od Agencji lokale mogli nabywać nie tylko żołnierze ale również inne osoby, a różnica dotyczyła wyłącznie wysokości bonifikaty. Należy też zauważyć, że przepisy o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego) były i nadal są wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA. Nie do przyjęcia jest pogląd, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Wprawdzie zakaz taki nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. I tak do lipca 2004 r. obowiązywał art. 47 ust. 9, na podstawie którego ekwiwalent pieniężny za rezygnację z osobnej kwatery stałej (jako forma realizacji "prawa do kwatery") nie należał się osobie uprawnionej (a więc nie tylko żołnierzowi), jeśli zajmowała ona lokal w zasobach jednostki samorządu terytorialnego i nie przekazała go do dyspozycji tych podmiotów. W ocenie Sądu, świadczy to o tym, że żołnierz, jako m.in. osoba uprawniona, nie mógł skorzystać z dwóch form zakwaterowania: w postaci pieniężnej – od Agencji i rzeczowej – np. od gminy. Podobna regulacja dotyczyła samych lokali, niemniej w odniesieniu do małżonków – art. 41 ust. 4 ustawy. Również uchylony już art. 87 ustawy stanowił zaporę do uzyskiwania wielokrotnej pomocy państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Obecnie jego odpowiednikiem jest właśnie art. 21 ust. 6. Zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej – kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej. Skoro zatem przepisy ustawy umożliwiały i umożliwiają nabycie lokalu z zasobów Agencji nie tylko żołnierzom ale także innym osobom – art. 79 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego – to należy przyjąć, że nabycie lokalu w charakterze "innej osoby" (nie jako żołnierza) wyczerpuje negatywną przesłankę prawa do odprawy mieszkaniowej z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Sąd – odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie odwołania się przez Prezesa AMW w zaskarżonej decyzji do wcześniejszych unormowań prawnych, jak również do świadomości Skarżącego przy nabyciu ww. lokalu – stwierdza, że w sprawie istotne znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystał/skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie odpowiedź ta jest twierdząca, to Skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu, nie przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu. W tym kontekście za prawidłowe należało uznać stanowisko organów administracyjnych obu instancji.

Nie zasługują też, zdaniem Sądu, na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Okoliczności dotyczące historii nabycia mieszkania przez skarżącego, powody dla których organ samorządowy podjął uchwałę o bonifikacie są irrelewantne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, należy zauważyć, że co prawda Konstytucja RP w art. 18 gwarantuje rodzinie ochronę prawną i opiekę państwa, jednak oczywistym jest, że formy i rodzaje tej pomocy nie zostały sprecyzowane w ustawie zasadniczej, jest to bowiem zadanie dla bieżącego ustawodawstwa. Przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP gwarantują pomoc rodzinom żołnierzy w zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, tylko w sytuacji, gdy już uprzednio ani żołnierz ani jego małżonek nie skorzystali już uprzednio z takiej pomocy publicznej. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu Administracyjnego, trudno uznać zaskarżone rozstrzygnięcie organów administracji, za naruszające wskazany przepis Konstytucji.

Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.