VII SAB/Wa 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpatrzenia skarg postanawia: odrzucić skargę.

M. P. i M. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania ich skarg z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r.

W skardze zarzucono Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej naruszenie:

1. art. 232 § 1 k.p.a., a także ignorowanie treści art. 226 k.p.a. w związku z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, poprzez przekazanie rozpatrzenia skarg do organu służbowo podległego wobec organu objętego skargą t.j. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...],

2. zasad: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 k.p.a.), rzetelnego informowania (art. 9 k.p.a.) oraz szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) w korespondencji organu ze skarżącymi poprzez unikanie odpowiedzi, a nawet unikanie obiektywnego działania, wbrew ogólnym zasadom k.p.a.,

3. art. 237 k.p.a. poprzez ignorowanie obowiązku wynikającego z tego przepisu i nierozpatrzenie skargi wniesionej przez przedsiębiorcę na kierownika organu podległego - Komendanta Miejskiego PSP w [...],

4. art. 233 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia skargi indywidualnej oraz przekazanie, w sprzeczności do art. 62 k.p.a., skarg indywidualnych na podstawie art. 234 k.p.a. do postępowania administracyjnego prowadzonego od roku, które wcześniej zostało zakończone zawiadomieniem z dnia [...] października 2020 r.,

5. art. 35 § 1 k.p.a. poprzez tolerowanie niezrozumiałego, przewlekłego postępowania prowadzonego przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] od dnia [...] kwietnia 2020 r., zamkniętego [...] października 2020 r., pismem [...] i nadal (7 miesięcy i nadal);

6. akceptowanie w organie I instancji sytuacji sprzecznej z art. 24 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 § 1 i zagrożenia wynikającego z art. 26 § 3 k.p.a., lekceważenie treści art. 38 k.p.a. poprzez akceptowanie udziału pracowników objętych skargą w prowadzonym nadal postępowaniu administracyjnym w tym organie.

W skardze wniesiono o:

a) nakazanie przeprowadzenia postępowań skargowych z dotychczas złożonych skarg z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. złożonych do organu bezpośrednio i pośrednio,

b) zobowiązanie do wyznaczenia innego organu PSP do przeprowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego u przedsiębiorcy,

c) w związku z art. 229 k.p.a. pkt 7 oraz zaniechanym obowiązkiem organu z art. 233 k.p.a. oraz zagrożeniami wynikającymi z art. 24 - 27 k.p.a., nakazanie organowi objętemu skargą do wstrzymania wszelkich działań administracyjnych i kontrolnych organów jemu podległych u przedsiębiorcy, gdyż zachodzi obawa że utraciły one zdolność określoną w rozdziale 5 k.p.a.,

d) zobowiązanie organu do przeprowadzenia kontroli problemowej w strukturach jemu podległych/lokalnych wobec przedsiębiorcy, w celu wyjaśnienia sytuacji i udzielenia odpowiedzi przedsiębiorcy przez ten organ na liczne zadane pytania i wnioski skierowane dotychczas do organów lokalnych PSP, na które przedsiębiorca nie uzyskał odpowiedzi oraz nakazanie spisania protokołu końcowego zamykającego wyjaśnienia i wnioski powoda,

e) w związku z niebezpieczeństwem mataczenia w dokumentach, zobowiązanie organów objętych skargą do:

- odsunięcia czasowo od wykonywania obowiązków 3 funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w [...] objętych skargą w tym organie,

- komisyjnego przejęcia dokumentów dotyczących przedsiębiorcy w organie miejskim i wojewódzkim oraz wydania kopii dokumentów z tej czynności,

f) pouczenie organu objętego skargą o obowiązku metodycznego i merytorycznego rozpatrzenia skarg indywidualnych przedsiębiorcy,

g) w związku z art. 38 k.p.a. o wyciągnięcie wniosków dyscyplinarnych wobec winnych zaistniałej sytuacji, w organie objętym skargą oraz podległych organach lokalnych wobec przedsiębiorcy w związku z art. 223 § 2 k.p.a.,

h) zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż skarga z dnia [...] stycznia 2021 r. została skierowana bezpośrednio do Komendanta Głównego PSP i jej przedmiotem było nienależyte wykonywanie zadań przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...]. Skarga z dnia [...] stycznia 2021 r. stanowiła "sprzeciw przedsiębiorcy" i została skierowana do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...], podobnie jak skarga z dnia [...] lutego 2021 r. Przedmiotem tych skarg było naruszenie prawa przez ten organ, który razem z Komendantem Miejskim PSP w [...] wszczął kontrolę u skarżących. Te dwa pisma zostały potraktowane przez Komendanta Wojewódzkiego jako skargi i przekazane do rozpatrzenia Komendantowi Głównemu PSP w trybie skargowym. Komendant Główny nie rozpoznał tych trzech skarg, lecz przekazał je do Komendantowi Miejskim PSP [...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., co w ocenie skarżących jest błędne.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z tym, że [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...], nie rozpatrzył skargi M. P. (pełnomocnika skarżących) z dnia [...] października 2020 r. na Komendanta Miejskiego PSP w [...], wniósł on skargę z dnia [...] stycznia 2021 r. na [...] Komendanta Wojewódzki PSP w [...] do Komendanta Głównego PSP w [...]. Sprawa jest związana z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku skarżących. Skarżące reprezentowane przez pełnomocnika M. P., wniosły również do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. zatytułowane "Sprzeciw przedsiębiorcy" z powołaniem się na art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 164 ze zm.). Pismo to zostało przekazane przez organ wojewódzki do Komendanta Głównego PSP w trybie skargowym. Skarga z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz skarga (sprzeciw przedsiębiorcy) z dnia [...] stycznia 2021 r. zostały przekazane przez Komendanta Głównego PSP pismem z dnia [...] lutego 2021 r. do Komendanta Miejskiego PSP w [...], gdyż ten organ prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie. Zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku tego postępowania. Organ podkreślił, że skarżące nie zgadzają się z takim sposobem załatwienia sprawy, domagając się rozpatrzenia przez organ tych skarg w trybie skargowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania oceny jej dopuszczalności, w szczególności do dokonania oceny czy z uwagi na przedmiot skargi sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., Nr 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zakres kognicji tych sądów został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżące wniosły skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpoznania ich skarg z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. W ocenie skarżących skargi te powinny zostać rozpatrzone w postępowaniu skargowym, a nie przekazane przez organ na podstawie art. 234 pkt 1 k.p.a. do organu prowadzącego postępowania administracyjne w sprawie, czyli do Komendanta Miejskiego PSP w [...].

Z treści skargi oraz przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że przedmiotem skargi z dnia [...] stycznia 2021 r. były nieprawidłowości w nadzorowaniu postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego PSP, uchylanie się od odpowiedzi na skargę wniesioną na Komendanta Miejskiego w [...] oraz niepodjęcie czynności dyscyplinarnych wobec winnych zaniedbań.

Pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowane do Komendanta Wojewódzkiego PSP zatytułowane zostało "Sprzeciw przedsiębiorcy" i jako podstawę prawną jego złożenia wskazano art. 59 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 164 ze zm.) w zw. z art. 23a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.). Pismo to zostało złożone na skutek otrzymania przez skarżące upoważnienia wystawionego przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku przy [...] w [...] w okresie od [...] do [...] lutego 2021 r. Sprzeciw ten został złożony przed rozpoczęciem kontroli i organowi zarzucono naruszenie art. 58 Prawa przedsiębiorców, gdyż kontrole były już przeprowadzane w 2019 r. i 2020 r. W piśmie tym oprócz uwag dotyczących planowanej kontroli pełnomocnik skarżących zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu "uchylanie się od obowiązków wynikających z Rozdziału 11 ustawy – Odpowiedzialność dyscyplinarna strażaków, mimo złożenia skargi na wskazane osoby podległe Komendantowi Miejskiemu oraz Komendantowi Wojewódzkiemu". Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki PSP przekazał Komendantowi Głównemu na podstawie art. 231 k.p.a. skargę z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie w jakim zarzuca ona [...] Komendantowi PSP liczne nieprawidłowości związane z nadzorem nad toczącym się postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Komendanta Miejskiego w [...], którego stronami są M. P. i M. P. Jednocześnie organ poinformował, że w zakresie tej części skargi z dnia [...] stycznia 2021 r., do rozpatrzenia której był właściwy została udzielona skarżącemu odpowiedź z dnia [...] stycznia 2021 r. Pismo z dnia [...] stycznia 2021 r. zostało przekazane przez Komendanta Głównego Komendantowi Miejskiemu PSP w [...], gdyż w sprawie sprzeciwu właściwy do zajęcia stanowiska jest organ uprawniony do czynności kontrolnych (pismo z dnia [...] lutego 2021 r.). Pełnomocnik skarżących nie kwestionował załatwienia tej skargi (sprzeciwu) we wskazanym zakresie w trybie przepisów działu VIII k.p.a. i wręcz domaga się w skardze załatwienia go w tym trybie przez Komendanta Głównego PSP. Dodać należy, że jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł sprzeciw z dnia [...] stycznia 2021 r. do Komendanta Miejskiego PSP w [...], wskutek czego organ ten odstąpił od czynności kontrolnych na podstawie art. 59 ust. 8 Prawa przedsiębiorców (pismo Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] skierowane do skarżących i ich pełnomocnika).

Skarga z dnia [...] lutego 2021 r. skierowana została do Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz Komendanta Miejskiego PSP w [...] i dotyczyła nieprzeprowadzenia kontroli w dniu [...] lutego 2021 r., pomimo wcześniejszego poinformowania przedsiębiorcy o jej terminie. Skarga ta została przesłana przez Komendanta Wojewódzkiego do Komendanta Głównego PSP wraz z pismem z dnia [...] lutego 2021 r., a następnie przekazana przez Komendanta Głównego pismem z dnia [...] marca 2021 r. - na podstawie art. 231 k.p.a. - Komendantowi Wojewódzkiemu i Miejskiemu PSP w zakresie ich właściwości.

Skargi z dnia [...] stycznia 2021 r. i [...] lutego 2021 r. oraz skarga z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie w jakim zarzuca ona [...] Komendantowi PSP nieprawidłowości związane z nadzorem nad toczącym się postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Komendanta Miejskiego w [...] stanowią skargi powszechne, uregulowane przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." W ramach postępowania skargowego - uregulowanego w dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" - realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie skargowo-wnioskowe ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem zaś skargi powszechnej, przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a., może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie rozstrzyga się o indywidualnych prawach, a więc nie wydaje się aktów adresowanych do strony skarżącej, a jedynie zawiadamia się ją o czynnościach wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (art. 221-256 k.p.a.), odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się zatem w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 22 czerwca 2021 r., II OSK 1156/21, z 20 maja 2021 r., II OSK 530/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji oznacza to, że również i bezczynność, mająca miejsce po złożeniu skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a., nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprost wskazuje się, że ewentualna bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII k.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09, z 10 października 2017 r., II OSK 2078/17, z 19 stycznia 2016 r., I OSK 3433/15). Sprawy, których przedmiotem jest bezczynność w zakresie nierozpatrzenia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. nie zostały poddane kontroli Sądu ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, ale wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zatem wniesiona w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego PSP polegającą na nierozpatrzeniu wymienionych w niej skarg indywidualnych M. P. i M. P. nie przysługuje, gdyż tego typu sprawy nie należą do właściwości sądu administracyjnego.

W odniesieniu do kwestii bezczynności Komendanta Głównego PSP w rozpatrzeniu skargi z dnia [...] stycznia 2021 r. w zakresie w jakim stanowiła ona sprzeciw przedsiębiorcy, dodać należy, iż tryb wniesienia i rozpoznania sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli u przedsiębiorcy reguluje obecnie art. 59 Prawa przedsiębiorców. Postępowanie prowadzone w związku z wniesieniem sprzeciwu nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontroli sądów administracyjnych podlegają w tym trybie wyłącznie postanowienia wydane przez organ kontroli na podstawie art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców (wyrok TK z dnia 20 grudnia 2017 r., SK 37/15 wydany na tle poprzednio obowiązującego w tym zakresie art. 84 c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, postanowienie NSA z 29 lipca 2020 r., I FSK 1923/19). Zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego PSP w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu przedsiębiorcy na czynności kontrolne prowadzone przez Komendanta Miejskiego PSP nie przysługuje.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z powyższych rozważań, bezczynność organu w postępowaniu prowadzonym przy zastosowaniu przepisów działu VIII k.p.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.