VII SAB/Wa 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Delegatura w J. z [...] października 2020 r. nr [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do wydania aktu; II. stwierdza bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiotowej sprawie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej M. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I.

Skargą z 10 maja 2021 r. M. Ł. (dalej jako Skarżąca), na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zakwestionowała bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w rozpatrzeniu jej odwołania (zarejestrowanego w sprawie [...]) wywiedzionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. Delegatury w J.

Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia sprawy w terminie 14 dni od daty zwrotu akt,

2. stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od Ministra na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł,

4. zasądzenie od Ministra na rzecz Skarżącej kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołanie Strony zostało przekazane do Ministra w listopadzie 2020 r. W grudniu 2020 r. Narodowy Instytut Dziedzictwa w innej sprawie prowadzonej przez organ II instancji wydał opinię, która stwierdza, że budynek stron nie ma indywidualnych wartości historycznych, artystycznych i naukowych.

Opinia ta potwierdzała stanowisko Strony, że zamierzona rozbiórka oraz odbudowa połączona z likwidacją 2 nielegalnych współczesnych dobudówek służy ochronie zabytkowego układu urbanistycznego, gdyż w znacznej części przywróci dawną kompozycję przestrzenną oraz umożliwi użytkowanie nieruchomości, która od 2 lat jest nieużytkowana z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego poziomu emisji radonu w budynkach mieszkalnych i użytkowych. Zupełność materiału dowodowego pozwalała na rozpoznanie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Bezczynność, która trwa od stycznia 2021 r. jest rażącym lekceważeniem obowiązków procesowych i interesu stron. Okoliczności te przemawiają za uwzględnieniem w całości złożonej skargi, w tym wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, gdyż jest to realne narzędzie, które może prewencyjnie oddziaływać na osoby odpowiedzialne za sprawne prowadzenie postepowań i za nadzór nad pracą urzędu.

Ewentualne dochodzenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania od osoby odpowiedzialnej za zwłokę i wypłacenie zasadzonej sumy spełni także cele w zakresie indywidualnym, gdyż nie ma skuteczniejszego narzędzia jak osobista odpowiedzialność urzędnika za wyrządzoną szkodę.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] czerwca 2021 r. znak [...], którą organ załączył do odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych będących podstawą orzekania Sądu, Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zgody na przeprowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości nr ewid. [...],[...] i [...] przy ul. S. w S., położonej na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...].

W sprawie wydawane już były uprzednio rozstrzygnięcia organów konserwatorskich. Na jej ostatnim etapie, po uchyleniu przez Ministra decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...] decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2020 r. nr [...], sprawa ponownie trafiła do organu I instancji, który rozstrzygnął ją decyzją z [...] października 2020 r., doręczoną pełnomocnikowi Strony w dniu 27 października 2020 r. (k. 341).

Odwołaniem z 7 listopada 2020 r. (które wpłynęło do organu I instancji 12 listopada 2020 r.) m.in. Skarżąca zakwestionował to rozstrzygnięcie.

Organ I instancji przekazał odwołanie Ministrowi w dniu 27 listopada 2020 r., wskazując jednocześnie na brak załącznika nr 7.

Pismem z 8 grudnia 2020 r. (wpływ 11 grudnia 2020 r.) Skarżąca uzupełniła odwołanie o brakujący załącznik (pismo przesłano do Ministra).

Pismem z 5 stycznia 2021 r. skierowanym do [...]WKZ Minister wystąpił o uzupełnienie akt poprzez nadesłanie koperty z odwołaniem, celem oceny terminowości jego wniesienia.

Skarżąca pismem z 20 stycznia 2021 r. (wpływ 25 stycznia 2021 r.) wskazała Ministrowi datę wniesienia przesyłki (załączając dowód śledzenia przesyłki i jej nadania).

[...]WKZ pismem z 27 stycznia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie Ministra ws. terminowości nadesłania odwołania (pismo wpłynęło 4 lutego 2021 r.).

Pismem z 5 lutego 2021 r. Strona przedstawia swoje końcowe stanowisko w sprawie (wpływ 8 lutego 2021 r.).

Następnie pismem z 27 kwietnia 2021 r. (błędnie wskazano w nim rok 2020) Skarżąca złożyła ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 5 maja 2021 r.

Skargą z 10 maja 2021 r. (18 maja 2021 r. - data wpływu) Strona zakwestionowała przez tutejszym Sądem bezczynność Ministra (skargę wniesiono za pośrednictwem organu).

Minister w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie (znak [...]).

IV.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd wyjaśnia co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy w istocie bezczynności organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżąca skierowała do organu ponaglenie z 27 kwietnia 2021 r. a sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skarga jest również dopuszczalna w myśl uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 albowiem decyzję kończącą postępowanie wydano [...] czerwca 2021 r. a więc już po wniesieniu skargi do Sądu.

Skoro tak, to wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1 tego przepisu). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W niniejszej sprawie Strona skorzystała z prawa wniesienia ponaglenia i skargi do Sądu.

Jak już wskazano, akta sprawy wraz z odwołaniem Skarżącej Minister otrzymał 27 listopada 2020 r. To zatem od momentu otrzymania akt rozpoczął się Ministrowi bieg terminu na załatwienie sprawy.

Z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika prawna i praktyczna definicja bezczynności. Najogólniej rzecz ujmując mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy).

Sąd zauważa, że po otrzymaniu akt organowi otworzył się miesięczny termin na załatwienie sprawy - art. 35 § 3 k.p.a. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Pierwszą czynnością organu w sprawie było pismo z 5 stycznia 2021 r. wzywające organ niższej instancji do nadesłania koperty, w której Strona przesłała odwołanie, celem ustalenia terminowości wniesienia tego środka prawnego. Już w tym momencie w sprawie doszło do przekroczenia miesięcznego terminu na jej załatwienie.

Jakkolwiek powyższe działanie musi być widziane jako uzasadnione (w nadesłanych aktach rzeczywiście brak było koperty w której wniesiono odwołanie), to jednak było to działanie spóźnione, choć konieczne. Zgromadzone dokumenty tj. ZPO doręczenia decyzji Stronie (wskazującego datę 27 października 2020 r. - k. 341) oraz prezentata organu I instancji umieszczona na odwołaniu (wskazująca datę 12 listopada 2020 r. jako datę wpływu - k. 340) świadczą o tym, że na ich podstawie organ musiałby przyjąć, że termin wniesienia odwołania nie został zachowany. Skoro doręczenie decyzji I instancji nastąpiło 27 października 2020 r. to termin 14 dni na wniesienie odwołania upływał Stronie 10 listopada 2020 r. (dzień powszedni). Konieczne zatem dla wyjaśnienia sprawy było zażądanie wskazania przez I instancję kiedy wniesiono odwołanie. W przedziale czasu od 5 stycznia 2021 r. do 4 lutego 2021 r. tj. do dnia udzielenia przez [...]WKZ odpowiedzi na pismo Ministra (k. 361) zwłoka w załatwieniu sprawy była niezawiniona, choć fakt ten nie ma wpływu na dochowanie terminu a jedynie na ocenę stopnia stwierdzonego naruszenia obowiązków organu odwoławczego.

Następną z kolei czynnością Ministra było wydanie decyzji z [...] czerwca 2020 r., która zakończyła postępowanie odwoławcze.

Mając to na uwadze Sąd podkreśla, że organ bez uzasadnionych przyczyn i w sposób niezrozumiały nie zakończył postępowania w terminie, ani też nie dopełnił aktów staranności wymaganych art. 36 k.p.a. Minister w ogóle nie informował Skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani też o nowym terminie jej zakończenia. W istocie postępowanie powinno nominalnie zostać zakończone do 27 grudnia 2020 r., a ściślej do 28 grudnia 2020 r. bowiem 27 grudnia ub.r. to niedziela. Już zatem od dnia 29 grudnia 2020 r. organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, co należy kwalifikować jako bezczynność (brak decyzji pomimo przekroczonych terminów).

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej bezczynności prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga jednak zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17), zaś uchybienie terminu musi być widziane jako niezwykłe i znaczące.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja nie zaistniała, z uwagi na przedmiot postępowania i skomplikowany charakter sprawy, wymagający przede wszystkim oceny kwalifikowania się obiektu jako wpisanego w chroniony prawem układ urbanistyczny S., jak i opinie zebrane w sprawie.

Niewątpliwie organ nie informował strony o jej prawach i przyczynie zwłoki ani też nie ustosunkował się do ponaglenia, co w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło wyłącznie jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. To jednak nie przesądza o rażącym charakterze naruszenia praw.

Uwzględniając całokształt sprawy Sąd uznał, że wystąpiła w niej podstawa do stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności, jednakże niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa.

W sprawie Sąd uznał, że niecelowe jest zarówno ewentualne karanie organu grzywną jak również przyznanie jakiejkolwiek sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej. Wskazane środki są fakultatywne i uzależnione od okoliczności sprawy, które zdaniem Sądu nie uzasadniają skorzystania z nich w tym momencie.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wprawdzie wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14), to jednak z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie, Sąd uznał że nie ma tu mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W okolicznościach sprawy niezasadny (choć wyłącznie z uwagi na datę orzekania przez Sąd) okazał się wniosek Skarżącej o zobowiązanie Ministra do załatwienia sprawy, bowiem po złożeniu skargi została wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze. Skutkowało to zatem potrzebą umorzenia postępowania gdyż sprawę zakończono decyzją a Skarżąca może ją zaskarżyć i w istocie zaskarżyła (vide sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1561/21).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ustalając je na kwotę 100 zł (uiszczony wpis od skargi).