VII SA/Wa 989/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. j. [...] z siedzibą w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. j. [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr 297/21, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji"), działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "Pr.bud.") oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 471) – umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy placu zabaw na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] położone w [...] (po scaleniu działki oznaczone numerami ewid. [...]).

Na skutek odwołania wniesionego przez K. O. oraz E. i M. M., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 31 marca 2022 r., nr 344/22 – uchylił ww. orzeczenie organu I instancji z 2 lipca 2021 r., nr 297/21 i działając w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., nakazał inwestorowi - Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu [...] z siedzibą w [...] dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu małej architektury zrealizowanego na terenie obejmującym wymienione wyżej nieruchomości.

Do wydania ww. decyzji [...]WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

PINB w dniu 5 sierpnia 2020 r. na wniosek: E. M., M. M. i K. O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy placu zabaw na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewid. [...], położone w [...].

[...]WINB decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr 55/21 uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego z 20 listopada 2020 r., nr 501/2020 umarzające postępowanie administracyjne w sprawie budowy wspomnianego obiektu małej architektury i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB powołując się na przepisy Pr.bud. (art. 3 pkt 4 lit. c) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 1065, dalej także "r.w.t") uznał, że w jego ocenie inwestor zrealizował na działkach nr ewid. [...]obiekt małej architektury w postaci terenu rekreacji codziennej. Organ I instancji wskazał bowiem, że oprócz sprzętów przeznaczonych dla dzieci, na przedmiotowym terenie znajdują się także urządzenia przystosowane do rekreacji osób każdej kategorii wiekowej, jak stoliki szachowe, orbitrek, biegacz, narciarz, czy lina wspinaczkowa.

Mając to na uwadze PINB przywołał treść art. 28 ust. 1, 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 Pr.bud., wyjaśniając, że w świetle ww. przepisów tego rodzaju przedsięwzięcie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pod warunkiem, że nie jest ono prowadzone w miejscu publicznym.

Zdaniem organu I instancji, teren inwestycji nie jest miejscem publicznym, o czym świadczą informacje z rejestru gruntów dotyczące własności nieruchomości (teren prywatny inwestora), jak również wyjaśnienia inwestora, potwierdzone ustaleniami organu, z których wynika, że przedmiotowy teren rekreacyjny jest obszarem zamkniętym, ogrodzonym, zabezpieczonym w furtkę otwieraną za pomocą elektrozamka, a dostęp do niego mają jedynie osoby, które posiadają kartę zbliżeniową elektrozamka, umożliwiającą otwarcie furtki na teren. Zdaniem PINB, brak nadzoru ze strony właścicieli osób wchodzących na teren, a nieposiadających do tego prawa, nie może przesądzać o ogólnodostępnym charakterze tego miejsca.

Organ I instancji stwierdził ponadto, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2009 r. (dalej: "MPZP" lub "Plan miejscowy"). PINB wskazał, że południowe części nieruchomości o nr ew. [...], oznaczone są na rysunku Planu miejscowego symbolem (11)4MN/U2, a zgodnie z § 26 MPZP obszar ten stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem drobnych obiektów produkcyjnych. Stosownie do § 12 ust. 5 Planu miejscowego, dopuszcza się powstanie zieleni i obiektów małej architektury, nie oznaczonych na rysunku planu, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenu.

Zdaniem PINB, stwierdzenie ujęte w decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] , że place zabaw zgodnie z § 40 ust. 1 r.w.t. mogą stanowić element niezbędny ale wyłącznie dla prawidłowego funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jest nieadekwatne do stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Zapis ten odwoływał się bowiem do zamierzenia jakim miał być osiedlowy plac zabaw dla budynków wielorodzinnych Osiedla [...] w [...]. Materiał dowodowy sprawy wskazuje natomiast, że w wyniku sprzeciwu Starosty Mińskiego wobec osiedlowego placu zabaw, inwestor dokonał zmiany jego lokalizacji, projektując go na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 8385, oznaczonej w MPZP symbolem [...], tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy usługowej. Poza tym, organ I instancji stwierdził, że przepis § 40 ust. 1 r.w.t. nie służy za ograniczenie wskazujące, że place zabaw stanowią element niezbędny do prawidłowego funkcjonowania jedynie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie PINB, przepis ten wskazuje na konieczność zapewnienia placów zabaw i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych w zespole budynków wielorodzinnych, natomiast nie wskazuje na wyłączność zapewnienia tych elementów jedynie dla prawidłowego funkcjonowania terenów zabudowy wielorodzinnej. Ponadto organ I instancji zauważył, że uprawnienie do korzystania z terenu rekreacyjnego posiadają jedynie osoby, które uiszczą inwestorowi opłatę za jego użytkowanie, co wskazuje na świadczenie przez inwestora usług, które również jest zgodne z zapisami MPZP, dopuszczającymi możliwość zabudowy usługowej na terenach m.in. [...].

PINB uznał też, że lokalizacja terenu rekreacyjnego nie narusza przepisu § 40 ust. 3 r.w.t. w zakresie odległości do miejsc gromadzenia odpadów stałych. Zdaniem organu I instancji, brak jest wystarczających podstaw do tego, aby wymóg określony w tej jednostce redakcyjnej odnosić także do zabudowy jednorodzinnej, skoro zarówno ust. 1 i 2 § 40 dotyczy wyłącznie zabudowy wielorodzinnej.

Z uwagi na powyższe, PINB nie znalazł podstaw prawnych do wydania nakazów i zakazów w przedmiocie budowy spornego obiektu małej architektury, uznając tym samym za konieczne umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji PINB w ustawowym terminie wnieśli: K. O. oraz M. i E. M.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, [...]WINB decyzją z 1 września 2021 r., nr 1088/21 uchylił w całości to rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Na skutek wniesionego sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2034/21 uchylił ww. decyzję [...]WINB, stwierdzając, że nie było przeszkód, aby organ odwoławczy w niniejszej sprawie wydał merytoryczne rozstrzygnięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę w II instancji [...]WINB podkreślił, że postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie jaka jest odległość pomiędzy poszczególnymi urządzeniami wchodzącymi w skład wygrodzonej przestrzeni terenu działek o nr ewid. [...], a miejscami do gromadzenia odpadów stałych na działkach o nr ewid. [...]i [...]. W rezultacie przeprowadzonych oględzin ustalono, że w południowej części działek o nr ewid. [...]istnieje wygrodzony teren do zabawy i rekreacji z urządzeniami do tego celu, natomiast w północnych częściach działek o nr ewid. [...] znajdują się miejsca do gromadzenia odpadów stałych - śmietnik oraz kompostownik. Szczegółowe odległości pomiędzy ww. urządzeniami a miejscami do gromadzenia odpadów stałych przedstawiono na szkicu do protokołu oględzin.

Odnosząc się do kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od przyjęcia czy ww. ogrodzona przestrzeń wypełnia definicję placu zabaw czy też miejsca rekreacji (na co wskazuje organ powiatowy) stanowi ona obiekt małej architektury, którego realizacja wymaga zgłoszenia, gdy jest realizowana w miejscu publicznym.

[...]WINB przyznał, że jak wynika z akt sprawy, inwestycja objęta prowadzonym postępowaniem usytuowana została w miejscu niepublicznym. Potwierdza to fakt jej ogrodzenia zabezpieczonego w furtkę otwieraną za pomocą elektrozamka/elektrozaczepu (okoliczność nienegowana przez strony postępowania), z dostępem wyłącznie tych osób, które posiadają możliwość jego otwarcia. Brak nadzoru wobec osób wchodzących na ww. teren nie może natomiast przesądzać o ogólnodostępnym charakterze tego miejsca (nie każdy może otworzyć furtkę w przypadku jej zamknięcia, nie jest to zatem miejsce ogólnodostępne dla osób trzecich). Sporna inwestycja nie wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia.

Jednakże [...]WINB zaznaczył, że nawet w przypadku gdy inwestycja zwolniona została z powyższych obowiązków, to okoliczność ta nie wyklucza ingerencji organów nadzoru budowlanego w zakresie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, czy też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 Pr.bud.).

Organ II instancji nie podzielił stanowiska PINB co do zgodności inwestycji z Planem miejscowym. Wskazał, że dyspozycję § 12 ust. 5 MPZP, zgodnie z którym "Dopuszcza się jednak powstanie zieleni i obiektów małej architektury, nie oznaczonych na rysunku planu, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenu", należy [...]/2019 r. (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z 21 czerwca 2019 r., nr [...]). Przepis ten winien być odczytywany w zestawieniu z § 40 ust. 1 r.w.t., z którego wynika wprost, że place zabaw lub miejsca rekreacji stanowią niezbędny element wyłącznie dla prawidłowego funkcjonowania terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Odmienne stanowisko organu I instancji rozszerzające zakres ww. przepisu także do zabudowy jednorodzinnej nie znajduje uzasadnienia.

Dlatego [...]WINB w decyzji z 31 marca 2022 r., nr [...]uznał, że wobec wyczerpującego materiału dowodowego może wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., tj. orzec o obowiązku całkowitej rozbiórki obiektu małej architektury zrealizowanego na terenie obejmującym obecnie działki o nr ewid. [...] w [...], jako niezgodnego z przepisami MPZP.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił należy uwagę na niewłaściwą – w jego ocenie – interpretację przez PINB § 40 ust. 3 r.w.t., określającego odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, która powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1 r.w.t. [...]WINB zauważył, że celem tego przepisu jest zapewnienie właściwych warunków higieniczno-sanitarnych. Brak jest racjonalnego uzasadnienia do stosowania tych przepisów wyłącznie w przypadku zabudowy wielorodzinnej, z wyłączeniem zabudowy jednorodzinnej. Z materiału dowodowego, tj. ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych w sprawie wynika, że niektóre z urządzeń wchodzących w skład placu zabaw naruszają wymogi określone w cyt. § 40 ust. 3 r.w.t., tj. zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 10 m od miejsc gromadzenia odpadów. Okoliczność ta jednak, mając na uwadze niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami pianistycznymi, tj. lokalizację na terenie, na którym nie przewiduje się placów zabaw, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sam fakt naruszenia przepisów MPZP organ II instancji uznał bowiem za wystarczający do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów odwołań [...]WINB wyjaśnił, że jego stanowisko w zakresie dotyczącym § 40 ust. 3 r.w.t., a także ogólnodostępności przedmiotu postępowania czy też jego bliższej kwalifikacji nazewniczej, zostało wyjaśnione w przywołanej już treści uzasadnienia decyzji, a "kompostowniki" zaobserwowane w toku przeprowadzonych kontroli nie są objęte zakresem prowadzonego postępowania.

Z powyższą decyzją [...]WINB nie zgodził się inwestor - Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...] (dalej także "skarżąca"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżanemu rozstrzygnięciu zarzuca naruszenie:

1). przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji miała charakter formalny (umarzający postępowanie), a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do wniesienia odwołania,

• przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez zaniechanie określenie w petitum decyzji przedmiotu decyzji - rozstrzygnięcia, poprzez niesprecyzowanie jakiego obiektu małej architektury rozbiórka ma dotyczyć, tj. czy obejmuje wszystkie czy poszczególne urządzenia składające się na plac zabaw/miejsce rekreacji,

2). przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu malej architektury, niewymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy), w sytuacji braku kompetencji organu nadzoru do oceny legalności zrealizowanej inwestycji na podstawie przepisów prawa budowlanego, w szczególności oceny zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

• przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 5 MPZP i § 40 ust. 1 r.w.t., polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu małej architektury, w sytuacji gdy Plan miejscowy nie zawiera zapisów ograniczających budowę placu zabaw lub miejsca rekreacji dla terenów oznaczonym w Planie symbolem (11)4MNU/U2, nie wyklucza także budowy obiektów małej architektury w zabudowie jednorodzinnej.

Z uwagi na tak sformułowane zarzuty skarżąca wnosi m.in. o uchylenie zaskarżanej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej za bezsporne uznaje, że przedmiotem postępowania jest obiekt małej architektury niewymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 19 Pr.bud.). Autor skargi uważa zatem, że organ II instancji wydając decyzję nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki obiektu małej architektury, przekroczył swoje kompetencje. Badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonuje się na etapie udzielania pozwolenia na budowę bądź dokonywania zgłoszenia. W sytuacji, gdy dla realizacji określonej inwestycji nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani też zgłoszenie, to organy nadzoru budowlanego me posiadają kompetencji do oceny legalności jego budowy na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym także do badania zgodności inwestycji z MPZP.

Dalej pełnomocnik skarżącej podnosi, że brak było przesłanek do wydania przez [...]WINB decyzji reformatoryjnej, wobec uprzedniego umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Poprzez takie rozstrzygnięcie organ II instancji pozbawił skarżącą prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Organ II instancji nakazał rozbiórkę obiektu małej architektury zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] nie dookreślając, o który konkretnie obiekt chodzi. Na przedmiotowych działkach zlokalizowane są 22 elementy składające się na plac zabaw / miejsce rekreacji. Obiektem małej architektury nie jest natomiast plac zabaw lub miejsce rekreacji (w zależności o kwalifikacji prawnej), lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw / miejsce rekreacji to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji (tak m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 1183/17). Na podstawie zaskarżanej decyzji nie sposób stwierdzić, czy nakaz rozbiórki dotyczy wszystkich obiektów małej architektury składających się na plac zabaw / miejsce rekreacji, czy też poszczególnych elementów. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niesprecyzowanie jakiego dokładnie obiektu ma dotyczyć rozbiórka, nie określono jednoznacznie co zostało objęte nakazem wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Zdaniem skarżącej, [...]WINB niezasadnie uznał ponadto, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami Planu miejscowego. § 12 ust. 5 MPZP dopuszcza powstanie zieleni i obiektów małej architektury, nie oznaczonych na rysunku planu, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenu. Przedmiotowy zapis nie konkretyzuje sformułowania "niezbędności dla prawidłowego funkcjonowania terenu", a w szczególności nie odsyła do treści § 40 ust. 1 r.w.t. Nieuprawniony jest zatem pogląd organu II instancji, że treść § 12 ust. 5 MPZP winna być odczytywana w zestawieniu z § 40 ust. 1 r.w.t. Plan miejscowy dopuszcza powstanie obiektów małej architektury, nie precyzując, o jakiego rodzaju obiekty chodzi. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska MWINB, że postanowienia MPZP nie dopuszczają możliwości realizacji placów zabaw lub miejsc rekreacji w zabudowie jednorodzinnej. Dla stwierdzenia bowiem przez organ administracji publicznej, iż wykluczony jest określony sposób zabudowy nieruchomości, niezbędne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost zakazywały określonej zabudowy. Funkcja mieszkaniowa (niezależnie od charakteru zabudowy) polega na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, których realizacja nie może ograniczać się wyłącznie do powstania budynku mieszkalnego, gdyż potrzeby związane z realizacją tej funkcji to także wypoczynek i rekreacja. Realizacja funkcji mieszkaniowej może przejawiać się także w potrzebie budowy obiektów małej architektury ogrodowej oraz służącej do rekreacji i wypoczynku. W tym kontekście uznać należy, że plac zabaw lub miejsce rekreacji są niezbędne także dla prawidłowego funkcjonowania terenu, dla którego przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Za nieuzasadnioną skarżąca uważa również dokonaną przez organ II instancji wykładnię § 40 ust. 1 r.w.t. Przepis ten wprowadza obowiązek budowy placu zabaw lub miejsca rekreacji w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę, natomiast brak ustawowego obowiązku zapewnienia tego rodzaju obiektów małej architektury dla zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza ich budowy. Interpretacja [...]WINB jest sprzeczna z dotychczasową wykładnią § 40 ust. 1 r.w.t. prezentowaną w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W szeregu orzeczeniach przedmiotem analizy było ustalenie, czy wymogi odległościowe określone w § 40 ust. 3 r.w.t. dotyczą jedynie zabudowy wielorodzinnej, czy także jednorodzinnej. Tak też skarżąca wskazuje, że WSA w Warszawie w wyroku z 13 września 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 632/19) uznał, że ograniczenia odległościowe dla placów zabaw zrealizowanych także w zabudowie jednorodzinnej mają zastosowanie do inwestycji zrealizowanych po wejściu w życie nowego brzmienia § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 1 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/G1 179/20).

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB z [...]marca 2022 r., nr [...], którą organ II instancji uchylił decyzję PINB z [...] lipca 2021 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego i nakazał skarżącej dokonanie całkowitej rozbiórki obiektu małej architektury zrealizowanego na terenie działek nr ewid.: [...], położonych w Mińsku [...] (po scaleniu działki oznaczone numerami ewid. [...]).

Podstawę materialnoprawną powyższego rozstrzygnięcia [...]WINB stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie do treści art. 51 ust. 7 Pr.bud., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności odniesienia wymaga zarzut skargi, w którym skarżąca podnosi brak kompetencji organów nadzoru budowlanego do działania w sprawie, w sytuacji gdy realizacja spornej inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie jest kwestionowana okoliczność, że zrealizowane przez skarżącą na działkach - obecnie - nr ewid. [...]przedsięwzięcie stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 4 pkt 3 Pr.bud. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania, tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia nowelizacji z 19 września 2020 r.), budowa obiektów małej architektury poza miejscami publicznymi nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej.

Niemniej Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, fakt, że pewne zamierzenia budowlane nie podlegają reglamentacji przepisów Pr.bud. nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do kontroli i wydania odpowiednich nakazów określonych w art. 51 tej ustawy względem obiektów nie podlegających regulacji Pr.bud. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Organy nadzoru budowlane posiadają zatem uprawnienia do kontroli przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy budowie obiektów, których realizacja nie wymaga nawet pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.

Poza tym zauważyć przyjdzie, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę był związany – podobnie jak Sąd orzekający obecnie – oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2034/21. Wbrew zarzutom skargi, w treści ww. orzeczenia Sąd jednoznacznie ocenił, że brak jest przeszkód, aby organ odwoławczy w niniejszej sprawie wydał merytoryczną decyzję, a ewentualne braki w materiale dowodowym sprawy mogły zostać uzupełnione przy zastosowaniu środków przewidzianych w art. 136 § 1 k.p.a. Sąd w przywołanym wyżej wyroku, nie przesądzając w żadnym razie kierunku rozstrzygnięcia, które powinno być podjęte przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał zatem, że nie doprowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a.

Przechodząc tym samym do oceny meritum sporu, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska [...]WINB co do sprzeczności inwestycji wykonanej przez skarżącą z postanowieniami Planu miejscowego.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do właściwego rozumienia § 12 ust. 5 MPZP, w którym wskazano, że "Dopuszcza się powstanie zieleni i obiektów małej architektury, nie oznaczonych na rysunku planu, a niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania terenu". Organ II instancji przyjął, że realizacja tego rodzaju zamierzeń budowlanych jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy owa "niezbędność" wynika z obowiązujących przepisów prawa. Skoro zaś budowa placów zabaw i miejsc rekreacji – zgodnie z § 40 ust. 1 r.w.t. – wymagana jest jedynie w odniesieniu do zespołów budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę, to tym samym niedozwolone jest posadowienie takich obiektów na terenach przeznaczonych w Planie miejscowym pod inny rodzaj zabudowy, np. pod zabudowę jednorodzinną, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem tutejszego Sądu, taka interpretacja § 12 ust. 5 MPZP nie zasługuje na aprobatę.

Analiza przedmiotowego przepisu Planu miejscowego wymaga poczynienia pewnych rozważań teoretycznych. Przede wszystkim podkreślić wypada, że jak przyjmuje się w judykaturze, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96). Jest tak tym bardziej wówczas, gdy może to prowadzić do nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Pamiętać bowiem trzeba, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. W konsekwencji, za prawnie wadliwe mogą być uznane nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna wobec tego bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Obywatele mogą więc oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając powody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Omawiana ingerencja musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. Tym samym, ustalenia planu będące wynikiem takiego nadużycia mogą okazać się prawnie wadliwe. Jak słusznie wyjaśnił zatem NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314), skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie podlega przy tym dyskusji, że plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/WR 392/20, CBOSA). Normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego powinna zatem posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych. W przeciwnym razie przejęte ustalenie może skutkować naruszeniem uprawnień, wynikających z prawa własności (tak NSA w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, dostępny na: CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 451/19, CBOSA; por. też: A. Ostrowska Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014 r., s. 468). W szczególności dotyczyć to powinno postanowień planu miejscowego, które przewidują określone zakazy lub ograniczenia w swobodzie zagospodarowania terenów objętych planem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącą, która wskazuje, że w przepisach MPZP nie sposób doszukać się jednoznacznego zakazu sytuowania na terenie oznaczonym symbolem (11)4MNU/U2 (tj. na terenie objętym sporną inwestycją) obiektów małej architektury w postaci placów zabaw lub miejsc rekreacji. Zdaniem tutejszego Sądu, zakaz taki nie może być skutecznie wywodzony także z treści § 12 ust. 5 Planu miejscowego, w odniesieniu do prywatnych nieruchomości położonych w obszarze wskazanej jednostki planistycznej.

W ocenie Sądu, jest tak po pierwsze dlatego, że przepis ten nie został sformułowany w sposób wyraźny i stanowczy, nie pozostawiający żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Po drugie, wykładnia ww. § 12 ust. 5 MPZP przyjęta przez organ II instancji, w gruncie rzeczy oznaczałaby całkowity zakaz realizacji zieleni i obiektów małej architektury poza miejscami wskazanymi w Planie, nawet w obrębie prywatnych działek zlokalizowanych na terenach innych niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Tego rodzaju konkluzja niewątpliwie nakazywałaby uznać postanowienia § 12 ust. 5 MPZP za nadmierną i całkowicie nieracjonalną ingerencję w sferę praw własnościowych tych osób, nie znajdującą oparcia w celach, jakie zamierzał osiągnąć lokalny prawodawcy, gdyż takowych nie można doszukać się w uzasadnieniu badanej Uchwały. Takie działanie organu planistycznego z całą pewnością naruszałoby zaś zasadę proporcjonalności i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Nie sposób zatem przyjąć, że celem omawianego przepisu jest całkowite ograniczenie możliwości sytuowania zieleni i obiektów małej architektury na obszarach objętym Planem, w tym na gruntach prywatnych, przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bądź usługi. Wskazany przepis Planu miejscowego powinien być więc raczej odczytywany w ten sposób, że odnosi się on co najwyżej do terenów publicznych, ogólnodostępnych, położonych na tych obszarach.

Wreszcie po trzecie, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia przekonanie, ażeby akcentowana w § 12 ust. 5 MPZP "niezbędność" rzeczonej zieleni i obiektów małej architektury miała wynikać wyłącznie z obowiązujących norm prawa materialnego, na co wskazuje organ II instancji, a nie mogłaby być np. wynikiem potrzeb lokalnej społeczności bądź wynikać z uwarunkowań faktycznych zachodzących w trakcie zagospodarowywania danego terenu. Twierdzenie, że lokalizacja na określonym obszarze zieleni lub obiektów małej architektury jest dopuszczalna li tylko gdy nakaz ich realizacji kształtują przepisy obowiązujących aktów prawnych prowadziłby w istocie do sytuacji, w której za sprzecznie z Planem miejscowym zostałoby uznane dokonanie jakichkolwiek nasadzeń drzew lub krzewów czy np. lokalizacja zieleni izolacyjnej mającej chronić zabudowę mieszkalną przed hałasem z dróg, chociażby "niezbędność" takiego zagospodarowania terenu wynikała z uzasadnionej potrzeby jego mieszkańców lub użytkowników.

Z przedstawionych powodów, Sąd uznał, że celem przepisu § 12 ust. 5 MPZP nie było wprowadzenie absolutnego zakazu sytuowania zieleni i obiektów małej architektury na terenach innych niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jedynie dookreślenie, że taki sposób zagospodarowania tych terenów jest w pełni dopuszczalny, gdy będzie służył ich prawidłowemu funkcjonowaniu. Bez wątpienia zaś, posadowienie zieleni lub obiektów małej architektury nie może być uznane za niepożądane na gruntach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, gdy nie są one położone na terenach publicznych i nie mają charakteru ogólnodostępnego. Tym bardziej, gdy jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji – taki właśnie charakter (usług niepublicznych na rzecz potencjalnych klientów) miała inwestycja zrealizowana przez skarżącą.

W rezultacie tego Sąd stwierdza, że wykazana niewłaściwa wykładnia § 12 ust. 5 MPZP doprowadziła organ II instancji do nieuprawnionych wniosków, tj. że sporna inwestycja narusza postanowienia obowiązującego Planu miejscowego i że już z tego tylko powodu konieczne jest wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. względem całości przedsięwzięcia. W konsekwencji, organ odwoławczy błędnie uznał za nieistotne te kwestie, które dotyczą zgodności sytuowania przedmiotowego obiektu małej architektury od miejsc gromadzenia odpadów na nieruchomościach sąsiednich, pomimo prawidłowej – zdaniem tutejszego Sądu – wykładni § 40 ust. 3 r.w.t., określającego odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, która powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1 r.w.t.

W tym zakresie wskazać należy, że § 40 ust. 3 r.w.t. z dniem 1 stycznia 2018 r. otrzymał nowe brzmienie nadane § 1 ust. 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285 ). W uprzednim brzmieniu przepis ten statuował obowiązek zachowania odległości od "placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1" § 40, którego postanowienia odnoszą się wyłącznie do zabudowy wielorodzinnej. Wskutek wspomnianej nowelizacji, prawodawca odstąpił od tego rodzaju odesłania ("o których mowa w ust. 1"), przez co jednoznacznie potwierdził, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m niezależnie od tego, czy znajdują się one w zabudowie wielorodzinnej czy nie (zob. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 822/19, tak też WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 632/19, wszystkie na: CBOSA). Przepis § 40 ust. 1 r.w.t. nie zakreśla zatem granic stosowania przepisu § 40 ust. 3, ale nakazuje tylko urządzenie placu zabaw w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Już jednak wcześniej, bo w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II OSK 2472/11, CBOSA) NSA zauważył, że § 4 r.w.t., który zawiera definicję pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wprowadza rozróżnienia pomieszczeń ze względu na rodzaj zabudowy. Odwołując się do wykładni celowościowej NSA wskazał, że zastosowanie § 40 ust. 3 r.w.t. nie jest ograniczone wyłącznie do lokalizacji placów zabaw i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych przy budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Celem wprowadzenia przepisów (w tym także § 40 ust. 3 r.w.t.) nakazujących oddalenie placów zabaw od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi była bowiem ochrona przed hałasem.

Tym samym nie ma racjonalnego uzasadnienia dla stosowania tych przepisów wyłącznie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach wchodzących w skład zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę, a niestosowania ich w przypadku innej zabudowy mieszkaniowej. Pomiędzy § 40 ust. 1, a ust. 3 r.w.t. nie zachodzi jakakolwiek relacja wynikowa (zależności) i przepisy te należy traktować jako całkowicie odrębne normy prawne.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec wyrażonej przez tutejszy Sąd we wcześniejszej części uzasadnienia oceny prawnej dotyczącej zgodności spornej inwestycji z Planem miejscowym, rzeczą organu II instancji powinno być w niniejszej sprawie dokonanie weryfikacji usytuowania tegoż obiektu małej architektury w kontekście wymagań r.w.t. i zbadanie, czy w świetle wyczerpujących ustaleń faktycznych poczynionych przez organ powiatowy, warunki wynikające z dyspozycji § 40 ust. 3 r.w.t. zostały w tym przypadku zachowane.

Dokonując tej oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy, [...]WINB powinien mieć natomiast na względzie prawidłowy sposób ustalania odległości placów zabaw i miejsc rekreacji od miejsc gromadzenia odpadów, które zostało wyjaśnione na gruncie judykatury. Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia technicznego dotyczące odległości od poszczególnych obiektów odnoszą się do placu zabaw, a nie do poszczególnych jego części składowych. Jak jednak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 306/14, CBOSA), w § 40 r.w.t. nie użyto sformułowania dającego podstawę do tego, aby odległości tam podane mierzyć od ogrodzenia placu zabaw. Omawiany przepis określa bowiem minimalną odległość do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu. Zarazem zgodzić się trzeba ze stanowiskiem WSA w Gorzowie wyrażonym w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 783/19, CBOSA), że plac zabaw (podobnie jak miejsce rekreacji – przyp. tut. Sąd) nie zalicza się do budynków (art. 3 pkt 2 Pr.bud.), ani budowli (art. 3 pkt 3 Pr.bud.). Wobec definicji "obiektu małej architektury", nie jest więc nim "plac zabaw" (miejsce rekreacji – przyp. Sąd), lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Jest to konkluzja o tyle istotna, że wyznacza metodologię określania granic placu zabaw, które służą z kolei, do sparametryzowania zachowania wymogów odległościowych, zadekretowanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 r.w.t. Posłużenie się pojęciem placu zabaw w tym rozporządzeniu technicznym nie może modulować znaczenia, jakie przypisuje się temu pojęciu na gruncie Pr.bud. W konsekwencji, jeżeli rozporządzenie techniczne ustanawia wymogi odległościowe dla placu zabaw, to rzeczą organu jest w pierwszej kolejności ustalić, jakie są granice przestrzenne tego placu, albowiem to one stanowią punkt wyjścia dla pozytywnej, bądź negatywnej weryfikacji zachowania norm odległościowych. Przyjmując, iż plac zabaw stanowi pewną funkcjonalną całość, składającą się z elementów, z których każdy stanowi obiekt małej architektury, w celu ustalenia jego granic, należy rozstrzygnąć i określić, jakie konkretnie moduły (elementy) wchodzą w jego skład, ile ich jest, jak są rozlokowane w przestrzeni i czy można przypisać im związek z uwagi na przeznaczenie. Nie da się wobec tego wykluczyć, że granice placu zabaw (miejsca rekreacji) będą określać te jego elementy, które wyznaczają jego zewnętrzny obrys. Każdorazowo jednak, ostateczna konkluzja w tym zakresie wymaga precyzyjnych i jednoznacznych ocen.

Jak wynika z precyzyjnych ustaleń dokonanych w kontrolowanym przypadku przez PINB na zlecenie organu II instancji (patrz: protokół z oględzin terenu inwestycji z 16 lutego 2022 r.), nie wszystkie poszczególne obiekty małej architektury składające się na dany plac zabaw i miejsce rekreacji codziennej usytuowane są z naruszeniem norm odległościowych wynikających z § 40 ust. 3 r.w.t. Organ odwoławczy powinien zatem określić obszar korzystania z poszczególnych obiektów tworzących sporny plac zabaw (miejsce rekreacji) z uwzględnieniem ich wzajemnych powiązań funkcjonalnych i wyznaczyć granice danego obiektu małej architektury, co następnie pozwoli na zbadanie czy i w jakim zakresie zachowane zostały odległości, o których mowa w § 40 ust. 3 r.w.t. Obszar placu zabaw jest pochodną obszaru funkcjonalnego poszczególnych jego elementów oraz wszystkich elementów - jako całości. Jednakże mając na uwadze fakt, że orzeczenie nakazu rozbiórki stanowi najbardziej dolegliwą sankcję za naruszenie przepisów budowlanych, organ powinien rozważyć, czy po wyznaczeniu tego rodzaju granic funkcjonalnych obszaru oddziaływania spornej inwestycji nie będzie wystarczające ograniczenie nakazu likwidacji kwestionowanego zamierzenia jedynie do tej jego części, która nie spełnia norm wynikających z § 40 ust. 3 r.w.t. bądź wydanie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez zmianę lokalizacji niektórych elementów przedmiotowego placu zabaw (miejsca rekreacji) w taki sposób, aby warunek zachowania wymaganej odległości od miejsc gromadzenia odpadów na nieruchomościach sąsiednich został zachowany.

Z przedstawionych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja MWINB naruszała prawo a sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz poniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).