VII SA/Wa 982/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...]z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W na rzecz Z B kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z B, od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczo- usługowego oraz zmianie sposobu jego użytkowania na przedszkole na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...][...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Z B złożyła w dniu 21 sierpnia 2022 r., skorygowany pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczo-usługowego oraz zmianie sposobu jego użytkowania na przedszkole, wykonania parkingu na 9 miejsc postojowych oraz dojazdu pożarowego do budynku przedszkola na działce nr [...] przy ul[...] w Dzielnicy [...] [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...][...] Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 25 lutego 2021 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu m[...] z prośbą o informację dotyczącą struktury użytków gruntowych dla działki ew. nr [...]. Organ poinformował, że teren objęty inwestycją to nieruchomość gruntowa, która zgodnie z informacją z rejestru gruntów w części stanowi użytek Ls (9 573 m2), a w części grunt zabudowany i zurbanizowany - B (445 m2). Zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie materiałami występują rozbieżności co do oznaczenia użytków gruntowych na przedmiotowej działce pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a dołączoną przez inwestora do przedmiotowego wniosku kopią mapy zasadniczej.

Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z dnia 12 marca 2021 r. poinformowało, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, zarówno w części opisowej (rejestr gruntów), jak i graficznej (mapa ewidencyjna), dla przedmiotowej dziatki wykazane są dwa użytki gruntowe: LslV (lasy) o powierzchni 0.9573 ha oraz B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0445 ha. Granice i powierzchnie przedmiotowych użytków wynikają z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., orzekającej o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego 21 września 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P. [...]. Przedmiotowe użytki gruntowe zostały ujawnione w ewidencji gruntów na podstawie ww. decyzji, w części opisowej 28 czerwca 2019 r. natomiast w części graficznej 21 stycznia 2021 r. Do grudnia 2019 r. baza danych ewidencyjnych dla Dzielnicy [...] była prowadzona w dwóch systemach, oddzielnie dla części opisowej i części graficznej, co przyczyniło się do omyłkowego niewprowadzenia zmian użytków na mapie ewidencyjnej (część graficzna). Powyższy błąd został już skorygowany 21 stycznia 2021 r. Mapa zasadnicza zawiera w swojej treści elementy mapy ewidencyjnej, w tym kontury użytków gruntowych oraz kontury klasyfikacyjne. Załączona przez wnioskodawczynię kopia mapy zasadniczej, została sporządzona 21 lipca 2020 r. tj. przed dniem ujawnienia ww. zmian w części graficznej operatu ewidencyjnego. W związku z tym zawiera nieaktualne dane w zakresie użytków gruntowych.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku złożonego w dniu 21 sierpnia 2020 r. poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej, pobranej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, opatrzonej oryginalną pieczęcią, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki ewidencyjnej, na której zlokalizowana jest inwestycja. Za front działki należy przyjąć ich granice z działką drogową, z której odbywa się obsługa komunikacyjna i urządzono główny wjazd na teren inwestycji. Mapa została złożona w dniu 4 maja 2021 r. Zgodnie ze złożoną mapą dla przedmiotowej działki wykazane są dwa użytki gruntowe: LslV (lasy) o powierzchni 0.9573 ha oraz B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0.0445 ha, co jest tożsame z wypisem z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki.

Biorąc te okoliczności pod uwagę, organ stwierdził, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem działka inwestycyjna w części stanowi użytki leśne, a wydanie decyzji pozytywnej będzie naruszało przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 452/20), że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z B. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że terenem inwestycji może być wyłącznie teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a nie część działki. W odwołaniu podniesiono, że wnioskodawczyni spełniła wszystkie warunki przewidziane w przepisach prawa do wydania decyzji pozytywnej, a organ błędnie uznał, że wydanie decyzji pozytywnej doprowadzi do zmiany wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. I;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wymagał rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy.

Kolegium stanęło na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie dla jednej lub kilku całych działek ewidencyjnych. Powołało się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 452/2, że "Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych dziatek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. (...) Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, prezentowanej w skargach kasacyjnych, że warunki zabudowy można ustalać jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. (...) Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r., II OSK 2561/17, z dnia 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17, z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2012/15, z dnia 1 marca 2016 r., II OSK 1626/14, publik. CBOSA)".

Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] - zgodnie z ewidencją gruntów - stanowi w części użytek leśny (Ls), a w części użytek zabudowany i niezurbanizowany (B). Przedmiotem inwestycji jest przebudowa i nadbudowa istniejących już na tej działce budynków oraz zmiana sposobu użytkowania jednego z nich. Organ wskazał, że jednym z powodów, z których organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, (...) 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zasadą zatem jest, że przeznaczenie gruntów na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem możliwości, aby w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy decydować o możliwości wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne.

W przedmiotowym wniosku wskazano, że powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu wynosi 400 m2. Zmianie ma ulec m in. powierzchnia zabudowy (dobudowane tarasy). Inwestycja ta zatem nie dotyczy jedynie już istniejących zabudowań, ale wprowadza nowy, większy obszar zabudowy. Stąd też za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z B, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której w sprawie zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia skarżącej przesłanek, którymi organ kierował się przy rozpoznaniu sprawy poprzestając wyłącznie na podzieleniu stanowiska organu I instancji co do meritum, przyznając jednocześnie, że judykatura wypracowała również inny pogląd niż przyjęty przez organ na poruszoną w sprawie możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, której organ z sobie tylko znanym względów nie podziela;

- art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia przez organ rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, z ograniczeniem się do przytoczenia kilku orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiocie odmiennego od przyjętego przez skarżącą stanowiska oraz brak rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organu I instancji.;

- art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zlecenia organowi I instancji z urzędu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w sprawie poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej, na co skarżąca zwracała uwagę w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organu I instancji, z uwagi na uznanie jej za zbędne i bezprzedmiotowe, podczas gdy analiza ta była konieczna do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, bowiem skarżąca spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji na terenie obejmującym tereny mieszkaniowe.

2. prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj,:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest wyłącznie dla jednej lub kilku całych działek ewidencyjnych, podczas gdy "terenem" w rozumieniu ww. przepisów może być część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, co w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła, określając we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy teren, stanowiący części działki ew. nr [...] z obrębu [...] która nie jest lasem, a terenem przewidzianym w ewidencji pod zabudowę oraz poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy teren objęty wnioskiem musi stanowić jedną wyodrębnioną działkę (lub ewentualnie szereg wyodrębnionych działek), podczas gdy ustawodawca w żadnym miejscu w ustawie nie czyni takiego zastrzeżenia;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że "teren" w rozumieniu tego przepisu w każdym przypadku obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka geodezyjna objęta wnioskiem, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję, a co za tym idzie terenem, który wymagać będzie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w każdym przypadku będzie całość działki ewidencyjnej, choćby tylko wyodrębniona jej część klasyfikowana była jako grunt rolny bądź leśny;

- art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie pomimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek do jej wydania, w tym wskazania linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a co za tym idzie błędne przyjęcie, że termin "terenu" może być utożsamiany wyłącznie z całym obszarem działki ewidencyjnej wskazanej we wniosku, w sytuacji, w której tego rodzaju przyjęcie prowadziłoby do braku logiki w konieczności spełniania przez inwestora warunku formalnego wskazanego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

- art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) w zw. z art. 3 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne zdefiniowanie pojęcia "terenu", wymagającego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z uwagi na pominięcie okoliczności, że gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez linie rozgraniczającej teren inwestycji (nie obejmujący lasu) wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., podczas gdy teren wskazany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określony liniami rozgraniczającymi nie stanowi gruntów leśnych w rozumieniu ww. ustaw, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;

- art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w danych okolicznościach faktycznych i prawnych skutkować będzie działaniem wbrew celowi ustawy w postaci ograniczania przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w sytuacji w której wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze wskazaniem terenu inwestycji nie dotyczy zagospodarowania terenu obejmującego grunty leśne na cele nieleśne, a zatem brak jest przesłanek do uznania, że teren inwestycji wskazany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a sama decyzja sprzeczna będzie z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wbrew wymogom uzyskania zgody odpowiedniego organu na taką zmianę oraz dokonania jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy winna zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki, która nie jest objęta regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie brak jest przesłanki negatywnej, która powodowałaby konieczność i słuszność odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej przez skarżącą inwestycji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zwrot kosztów od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie są rozbieżne stanowiska skarżącej oraz organów obu instancji w zakresie możliwości wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, która w ewidencji gruntów nie jest oznaczona jako użytek leśny (Ls), lecz jako użytej zabudowany i niezurbanizowany (B), który może być wykorzystany na cele budowlane i na którym znajdują się już określone zabudowania, a skarżąca w zamierzeniu inwestycyjnym wskazuje na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczo-usługowego oraz zmianę jego sposobu użytkowania na cele przedszkola. Organy obu instancji w swoich rozważaniach zupełnie pomijają fakt, że skarżąca uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie zmierza do obejścia prawa poprzez decydowanie w tym postępowaniu o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolne, wbrew przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca ogranicza wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyłącznie do terenu, nie stanowiącego użytek leśny (Ls) w ewidencji gruntów, tj. terenu przeznaczonego pod zabudowę, na którym znajdują się już zabudowania, które skarżąca chce wyłącznie przebudować i nadbudować. W orzeczeniach organów obu instancji, jak i w ich uzasadnieniach brak jest zatem logicznej i zgodnej z przepisami prawa argumentacji, która zabraniałaby skarżącej, jako inwestorowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co do części działki ewidencyjnej, szczególnie w przypadku, w którym, tak jak w niniejszej sprawie możliwe jest wyodrębnienie części działki i wskazanie linii rozgraniczających zgodnie z przepisami w załączniku graficznych, stanowiącym integralną jego część.

Analiza przepisów stanowiących podstawę prawną w niniejszym postępowaniu, w tym ich wykładnia celowościowa, systemowa i funkcjonalna winna prowadzić do jednoznacznego wniosku, iż w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć bowiem będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie, tj. w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt: II OSK 2976/20. Sąd słusznie dostrzegł, iż jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

O możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 872/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Gd 634/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1809/17). Z tych wszystkich względów oraz biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, tj. fakt, że z działki ewidencyjnej nr [...] skarżąca jest w stanie wyodrębnić część, która obejmuje tereny nieleśne i nierolne, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia oraz na których znajdują się już zabudowania, będące przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego skarżącej, brak jest przesłanek do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem na podstawie przepisów upup.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ zupełnie pominął w swojej ocenie, wyniki opinii, których zasięgnął w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. od zarządcy dróg gminnych na terenie dzielnicy Bemowo, jak również od Wydziału Polityki Przestrzennej - Biura Architektury i Planowania przestrzennego w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m[...] . Zarówno zarządca dróg gminnych, jak i Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego pozytywnie zaopiniowały inwestycję skarżącej. Fakt, iż Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego w swojej opinii przywołało przepis art. 61 u.p.z.p., wskazując, że w jego ocenie inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu oznaczonego jako las ("Ls") nie może stanowić podstawy dla organu, który finalnie na podstawie wszystkich okoliczności faktycznych oraz przy prawidłowym dokonaniu wykładni przepisów prawa orzeka w sprawie, do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wniosek ten spełnia wszystkie nałożone prawem wymagania.

Organ I instancji, na skutek błędnej wykładni przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy nie sporządził w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. Powyższe w trybie art. 136 kpa nie zostało skorygowane przez organ II instancji. Analiza ta dałaby dokładniejszy ogląd i potwierdziła możliwość i zasadność wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżąca Z B wskazała, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, zgodnie z obowiązującym w 2002 r. planem zagospodarowania przestrzennego, figurowała jako działka w obszarze MU - 31 oraz została wystawiona do sprzedaży w drodze przetargu, jako "nieruchomość gruntowa zabudowana" z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowo - usługowe. W dniu 12 listopada 2002 r. został podpisany akt notarialny oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynków i budowli posadowionych na nieruchomości. Nieruchomość zabudowana (tj.: budynek mieszkalny, budynek administracyjno-socjalny i stodoła, ogrodzenie, instalacje elektryczne, gazowe, wodne, kanalizacyjne i centralnego ogrzewania o charakterze lokalnym) ujęta w planie zagospodarowania przestrzennego jako położona w obszarze MU - 31 o funkcji mieszkalno - usługowej, zgodnie z aktem notarialnym została oddana w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe. W akcie notarialnym pojawił się również zapis, że w przypadku korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób sprzeczny z jej celem ustalonym w umowie, a w szczególności nie zabudowania nieruchomości w odpowiednim terminie Zarząd m. [...] zastrzegł sobie możliwość rozwiązania umowy. W przypadku zaś zbycia prawa użytkowania wieczystego zobowiązania miały przejść na nabywcę. Obowiązek ten został również ujawniony w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej w dziale III. Następnie Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] w dniu [...] października wydała zaświadczenie nr [...] o przeznaczeniu nieruchomości na cele budowlane, również zgodnie z tym dokumentem teren znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem planistycznym MU -31 o funkcjach mieszkalno - usługowych.

W wyniku przetargu nieruchomość nabyła spółka [...] Sp. z o.o., przez którą został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy wraz z projektem koncepcyjnym zagospodarowania terenu przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. Po dwóch decyzjach odmownych oraz ich uchyleniu przez SKO i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Naczelnik Delegatury dla Dzielnicy [...] w decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. ostatecznie stwierdził, że decyzja o ustalenie warunków zabudowy będzie odmowna z uwagi na brak w dokumentach planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. pisemnej zgody na odlesienie tego terenu, pomimo takiego zapisu w planie.

Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r., z niewiadomych przyczyn oraz niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęto studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym już cała działka nr [...] z obrębu [...] została oznaczona jako Ls IV. Podkreślenia wymaga fakt, iż ani wcześniejsze przeznaczenie działki, ani zagospodarowanie i uzbrojenie terenu nie uzasadniało zmiany przeznaczenia działki w stosunku do zapisów wcześniej obowiązującego planu. Wypis z rejestru gruntów z dnia 3 lipca 2007 r. w przeciwieństwie do wypisu z 2002 r., wskazywał już wyłącznie oznaczenie Ls IV na całej powierzchni działki, zniknęło także oznaczenie stodoły.

W dniu 25 marca 2008 r. skarżąca nabyła przedmiotową działkę od spółki [...] Sp. z o.o. z przeświadczeniem, iż z uwagi na dotychczasowe jej przeznaczenie oraz wykorzystywanie, w tym jej zabudowę, którą stanowią 3 budynki, betonowy skład paliw oraz wiaty, jak i inne pozostałości po działalności poprzednich właścicieli, posiadany dostęp do drogi (ul. [...] ), ogrodzenie działki, uzbrojenie działki w wszystkie niezbędne media oraz podpisane i aktualne umowy z dostarczycielami mediów, stanowi ona nieruchomość gruntową z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowo - usługowe. Wobec niejasnej sytuacji prawnej działki oraz w celu jej wyjaśnienia, skarżąca uzyskała informację z Biura Ochrony Środowiska, zgodnie z którą dowiedziała się, iż istnieje dokument (mapa) stworzona przez BOŚ na potrzeby zmian w studium zagospodarowania przestrzennego wskazujący na działki leśne wyłączone z ochrony oraz z funkcji leśnych i wskazane jako działki "do zabudowy". Działka przy ul. [...] (nr [...] z obrębu [...]) została w tym dokumencie ujęta właśnie jako działka z przeznaczeniem do zabudowy. Składała również wnioski o zmianę studium w części dotyczącej przeznaczenia działki, kolejno w 2009 r., 2010 r. oraz 2018 r., które to nie zostały uwzględnione, mimo że z danych ksiąg wieczystych wynika, iż działka nigdy nie wchodziła w skład zasobów kompleksu leśnego Bemowo, nigdy też nie była w zarządzie, ani nie wchodziła w skład zasobów Lasów Państwowych. Zgodnie z oznaczeniem w księdze wieczystej, działka widnieje jako zabudowana na gruntach leśnych, nigdzie nie było natomiast wskazane, że jest ona działką leśną. Również w wyniku przeprowadzonej na zlecenie BOŚ inwentaryzacji stanu lasu Kompleksu Leśnego [...] w lipcu 2014 r. i stwierdzonych rozbieżności między ewidencją a stanem faktycznym, zostałam zobowiązana do zgłoszenia zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, z tego też względu kontrola Lasów Miejskich na działce stanowiącą moją własność została uznana za bezprzedmiotową. Innym argumentem przemawiającym za stanowiskiem, iż działka, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest działką leśną stanowią ponoszone należności podatkowe. Opłaty są w dalszym ciągu naliczane na podstawie stawki przewidzianej dla terenu zabudowanego, z możliwością dalszej zabudowy. Na terenie przedmiotowej działki została przeprowadzona również wizja lokalna wraz z wykonaniem próbnych odkrywek glebowych i rozpoznaniem pokrywy roślinnej w celu określenia charakteru wykorzystania gruntu i warunków siedliskowych, która nie potwierdziła charakteru leśnego działki na całej jej powierzchni a jedynie na niewielkim fragmencie. W wyniku przeprowadzonych wizji lokalnych określono, że gleby na działce nie wykazują cech leśnych na ok 80% powierzchni. Zaklasyfikowanie terenu jako Ls IV nastąpiło już po ustaniu wykorzystywania budynków i budowli do celów gospodarki, leśnej, przy czym w uchwale Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. nie wskazano podstawy do przyjęcia takiej klasyfikacji.

Planowana inwestycja dotyczy jedynie remontu istniejących już na działce budynków, tj. przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczo - usługowego oraz zmianie jego sposobu użytkowania na cele przedszkola, przy czym wykonanie powyższych prac remontowych w żaden sposób nie oddziałuje na część leśną działki, ani nie wpłynie na wykorzystanie gruntów leśnych, do czego wymagane jest uzyskanie zgody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 721 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r., gdyż wniosek został złożony w dniu 21 sierpnia 2020 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonych ustawy na mocy art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), która weszła w życie z dniem 27 maja 2021 r. i art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. Przepisy przejściowe tych ustawy (odpowiednio art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. i art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r.) stanowią, że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie zatem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji jest niespełnienie warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. uznanie przez organy obu instancji, że teren działki inwestycyjnej wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jednocześnie organy obu instancji wyraziły pogląd, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy nawet dla części działki inwestycyjnej, która – jak wskazywała wnioskodawczyni - ma przeznaczenie inne niż leśne, a więc nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Odnosząc się do kwestii spornej w tej sprawie, dotyczącej dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., II OSK 698/21 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp, nie było co do zasady niemożliwe, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu zgody na nieleśne albo nierolnicze przeznaczenie tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogr nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogr - przykładowo użytki B, Bi czy Bp, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej.

W związku z powyższym, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi dokonania przez organ błędnej wykładni art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Co do zasady, w przypadku, gdy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu stanowiącego użytek B, możliwe jest przyjęcie, że nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla tej części działki.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie, nie jest możliwe stwierdzenie czy organy prawidłowo zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż nie została dokładnie ustalona przez organy obu instancji treść wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Z B złożyła w dniu 21 sierpnia 2020 r., skorygowany pismem z dnia 17 grudnia 2020 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-biurowego, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczo-usługowego oraz zmianie sposobu jego użytkowania na przedszkole, wykonania parkingu na 9 miejsc postojowych oraz dojazdu pożarowego do budynku przedszkola na działce nr [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. [...]. Do wniosku dołączyła dwie mapy z określeniem granic działki nr [...] oraz granic terenu inwestycji. Mapa zatytułowana Plan sytuacyjny jest datowana na dzień 28 lipca 2020 r. i przedstawia granice działki oraz granice terenu inwestycji (część środkowa działki oznaczona literami abcdefghijklmnoprs – użytek gruntowy B). Mapa zasadnicza z dnia 21 lipca 2020 r. przedstawia granice działki nr 21 z naniesionymi granicami użytków gruntowych na tej działce LsIV i B. Wniosek, skorygowany pismem z dnia 17 grudnia 2020 r., dotyczy zatem realizacji wskazanej inwestycji na części środkowej działki nr 21 oznaczonej literami abcdefghijklmnoprs na załączonej mapie w skali 1:500. Powierzchnia terenu inwestycji (oznaczonego literami abcdefghijklmnoprs) wynosi 6900 m2, powierzchnia terenu działki – 10018 m2, powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu – 400 m2. Na terenie inwestycji zaplanowani 9 miejsc parkingowych naziemnych o powierzchni użytkowej 200 m2.

Organ I instancji w toku postępowania uzyskał z Biura Geodezji i Katastru Urzędu m[...] informację dotyczącą aktualnej struktury użytków gruntowych dla działki ew. nr [...]. Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m. [...] pismem z dnia 12 marca 2021 r. poinformowało, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków, zarówno w części opisowej (rejestr gruntów), jak i graficznej (mapa ewidencyjna), dla przedmiotowej działki wykazane są dwa użytki gruntowe: LslV (lasy) o powierzchni 0.9573 ha oraz B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,0445 ha. Granice i powierzchnie przedmiotowych użytków wynikają z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., orzekającej o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego 21 września 2018 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr P. 1465.2018.11192. Przedmiotowe użytki gruntowe zostały ujawnione w ewidencji gruntów na podstawie ww. decyzji, w części opisowej 28 czerwca 2019 r., natomiast w części graficznej 21 stycznia 2021 r. Do grudnia 2019 r. baza danych ewidencyjnych dla Dzielnicy [...] była prowadzona w dwóch systemach, oddzielnie dla części opisowej i części graficznej, co przyczyniło się do omyłkowego niewprowadzenia zmian użytków na mapie ewidencyjnej (część graficzna). Powyższy błąd został już skorygowany 21 stycznia 2021 r. Załączona przez wnioskodawczynię kopia mapy zasadniczej, została sporządzona 21 lipca 2020 r. tj. przed dniem ujawnienia ww. zmian w części graficznej operatu ewidencyjnego. W związku z tym zawiera nieaktualne dane w zakresie użytków gruntowych. W związku z powyższym, pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku złożonego w dniu 21 sierpnia 2020 r. poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej, pobranej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, opatrzonej oryginalną pieczęcią, obejmującej teren, którego dotyczy wniosek oraz co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki ewidencyjnej, na której zlokalizowana jest inwestycja. Wnioskodawczyni została pouczona, że jest to niezbędne do prawidłowego określenia stanu faktycznego i dalszego procedowania wniosku. W dniu 4 maja 2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła kopię aktualnej (na dzień 29 kwietnia 2021 r.) mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic działki nr [...] (ABCDE), bez wskazania czy jest to teren, którego dotyczy wniosek. Na mapie załączonej do pisma z dnia 4 maja 2021 r. struktura użytków gruntowych na działce nr [...] jest inna niż na mapie załączonej do wniosku z dnia 21 lipca 2020 r. Na aktualnej mapie wykazane są dwa użytki gruntowe: LslV (lasy) o powierzchni 0.9573 ha oraz B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0.0445 ha, co jest tożsame z wypisem z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki. Dysponując wskazanymi dokumentami, tj. wnioskiem skarżącej, skorygowanym pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. oraz aktualną na dzień 29 kwietnia 2021 r. mapą zasadniczą, organ I instancji powinien był wezwać wnioskodawczynię do sprecyzowania wniosku i zaznaczenia terenu planowanej inwestycji na aktualnej mapie ewidencyjnej. Z treści wniosku z dnia 17 grudnia 2020 r. wynika, że inwestycja nie dotyczy jedynie już istniejących zabudowań, ale wprowadza nowy, większy obszar zabudowy w zakresie miejsc parkingowych. Rolą organu było dokładne wyjaśnienie granic terenu inwestycji, zwłaszcza, że strona wskazywała, że teren ten stanowi tylko część działki nr [...] , stanowiąca użytki gruntowe B, a na aktualnej mapie teren użytków B ma inne granice niż na mapie załączonej do pierwotnego wniosku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W związku z ujawnionymi w toku postępowania zmianami w ewidencji gruntów, zakres wniosku skarżącej powinien zostać ponownie wyjaśniony i organ powinien dokładnie ustalić, jakie są granice terenu objętego wnioskiem, jeżeli – jak twierdzi skarżąca – stanowi on tylko tę część działki, która nie jest użytkiem leśnym.

Wobec niedokonania przez organy prawidłowych ustaleń faktycznych w tym przedmiocie przedwczesne jest stwierdzenie czy organy prawidłowo zastosowały w tej sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Najpierw powinno zostać ustalone zgodnie z aktualnym stanem prawnym wynikającym z ewidencji gruntów, jaki teren (część działki nr [...]) jest przedmiotem inwestycji. Dopiero w dalszej kolejności organ musi ustalić czy teren ten wymaga zgody na zmianę przeznaczenia albo czy był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie drugiej przesłanki wskazanej w tym przepisie. Jak wynika z twierdzenia skarżącej i załączonego przez nią do pisma z dnia 17 grudnia 2020 r. ogłoszenia Zarządu Miasta [...] o przetargu na oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości, działka nr [...] objęta była Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady m. [...] z [...] września 1992 r. i w tym planie znajdowała się w obszarze MU-31 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Na działce znajdowały się trzy budynki. Zatem nie jest wykluczone, że teren ten objęty był zgodą właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, co nie zostało w tej sprawie w żaden sposób ustalone przez organy obu instancji.

Częściowo zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak przedstawienia przez organ rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, lecz uchybienie to nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak zlecenia organowi I instancji z urzędu przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału w sprawie poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Uznanie przez organ, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oznacza konieczność wydania decyzji odmownej w sprawie, zatem w tym przypadku brak jest potrzeby sporządzania analizy urbanistycznej. Dopiero po ustaleniu wskazanych wyżej okoliczności i uznaniu, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w tej sprawie zachodzi, konieczne będzie ustalenie spełnienia innych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym sporządzenie analizy w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a -na podstawie art. 135 p.p.s.a. - również decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ I instancji powinien wezwać ją do jego sprecyzowania, dokładnego określenia terenu inwestycji (zarówno w części tekstowej, jak i na załączniku mapowym) oraz - w zależności od treści wniosku - dokonać ponownie ustaleń w zakresie wystąpienia obu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a następnie innych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.