VII SA/Wa 934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. G. i E. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...] ("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy własne postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., "k.p.a.").

2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB dla powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], nakazującej inwestorom – [...] i [...] – rozbiórkę altany na działce nr ewid. [...], zlokalizowanej w [...] na terenie [...] Związku Działkowców [...] "[...]".

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

3. W uzasadnieniu postanowienia GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Z tego też względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie może być on interpretowany rozszerzająco.

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Przede wszystkim organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. podlegała uprzednio ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, oddalił skargę [...] i [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na skutek wyroku oddalającego skargę decyzja administracyjna staje się prawomocna, co oznacza, że nie może być zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została ona uznana już za niewadliwą mocą orzeczenia sądowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2297/12). Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07).

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (aktualnie postanowieniem, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Organ podkreślił również, że zarzuty dotyczące decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, były badane już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, oddalił skargę: [...] i [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Jako główny zarzut skarżący podnieśli, że w ich ocenie, w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) nakazujący rozbiórkę całej altany, gdyż nie uwzględniono możliwości doprowadzenia altany do stanu zgodnego z przepisami prawa poprzez jej częściową rozbiórkę.

Jednak, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 7 września 2012 r., należy uznać, że nie istnieje możliwość rozebrania klatki schodowej, której powierzchnia zabudowy wynosi ok. 6,47 m2. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że nawet gdyby skarżący zdecydowali się na rozebranie tarasu lub zmianę jego konstrukcji, to powierzchnia zabudowy wzniesionego przez nich budynku i tak przekraczałaby powierzchnię 35 m2, przewidzianą w art. 29 § 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to zarazem, że wbrew twierdzeniom skarżących nie ma obecnie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy administracji publicznej zobligowane były na mocy art. 48 ust. 4 wymienionej ustawy do wydania nakazu rozbiórki, co też uczyniły.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ administracji publicznej nie mógłby zatem wydać innego rozstrzygnięcia, niż to, które zapadło w wyroku.

Mając powyższe na uwadze, a w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, GINB zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., a zatem należało utrzymać w mocy postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżących, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż wykraczają poza zakres tego postępowania.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. złożyli [...] i [...], wnosząc o jego uchylenie, jak również poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do postępowania zmierzającego do nakazu rozbiórki altan ogrodowych, jak w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących oznacza to, że decyzja, której stwierdzenia nieważności dotyczył ich wniosek, została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i w związku z tym powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację, przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, oraz wniósł o oddalenie skargi.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Sąd ocenił zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela również stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

8. Zgodnie z art. 61 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 61a k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w k.p.a. skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2 277 812, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1773/15, LEX nr 2 304 014).

Wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne tylko z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, ale przeszkody te muszą być oczywiste – tzn. ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17, LEX nr 2 394 062).

9. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., która była już poddana kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących na tę właśnie decyzję.

Oznacza to, że decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest decyzją prawomocną, a więc jest taką decyzją ostateczną, co do której upłynął już termin złożenia skargi do sądu administracyjnego, albo w odniesieniu do której sąd odrzucił lub oddalił skargę (jak w niniejszej sprawie, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1152/16, LEX nr 2 241 225, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 984/13, LEX nr 1 513 273). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi więc wątpliwości pogląd, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, skoro kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji, sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi z urzędu ustala, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 75/07, LEX nr 470 106). Taki obowiązek sądu wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której zapadł wyrok oddalający skargę, nie było możliwe. Zaistniała tu "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a k.p.a., a od której uzależniona jest pozytywna ocena, pod kątem formalnym, złożonego przez stronę wniosku.

Sąd podziela rozważania organu dotyczące prawomocności decyzji, zwłaszcza te wskazujące na związanie organu oceną decyzji, przedstawioną w wyroku oddalającym skargę, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący.

Słusznie też organ przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, która w połączeniu z obecnie obowiązującym art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje, że rozpoznanie żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, jest niedopuszczalne, a organ po stwierdzeniu zaistnienia takiej sytuacji, w wyniku przeprowadzonego wstępnego badania wniosku, powinien postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Sądowi wiadomo z urzędu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1020/11, jest prawomocny od dnia 10 czerwca 2014 r., tj. od dnia wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3018/12. W związku z tym, zgodnie z art. 170 P.p.s.a., organ był związany tym wyrokiem i nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która w ten sposób uzyskała walor prawomocności. Jak podkreślono wcześniej, tzw. prawomocność materialna, wynikająca z art. 170 P.p.s.a., zamyka co do zasady organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 205/14, LEX nr 1 987 085, o wynikającej z art. 170 P.p.s.a. prawomocności materialnej por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 732/17, LEX nr 2 412 337, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I FSK 375/15, LEX nr 2 237 880).

10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w szczególności wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, a zarzuty w niej podniesione uznał za niezasadne.

11. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.