VII SA/Wa 855/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Pośpiech – Kłak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. P. i A.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2019 r. nr 259/2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2019 r., nr 259/2019, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm; dalej "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. i A. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 5 września 2018 r. do PINB wypłynął wniosek Z. P. o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych wykonywanych przez E. F. w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w W.

Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. znak: [...] (sprostowanie omyłki pisarskiej dotyczącej daty wydania w/w postanowienia w postanowieniu PINB Nr [...] z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...]), organ powiatowy nakazał E. F. wstrzymać dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na dz. nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W., z uwagi na prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia albo zgłoszenia oraz przedstawić w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych wraz z opisem czynności koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem MWINB Nr 2282/2018 z 19 grudnia 2018 r.

Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. PINB nakazał E. F. wykonać określone czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie.

Decyzją z 26 lutego 2019 r. NR 259/2019 MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja organu I instancji, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. jest prawidłowa. Argumenty przedstawione w odwołaniu pozostają zdaniem organu bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji przytoczył, że jak wynika z kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego, przeprowadzonej 16 października 2018 r.: "(...) w budynku mieszkalnym została usunięta ściana wykonana ze stelażu drewnianego - rozstaw ok. 1,5 m i obita płytą pilśniową, na której znajdowała się tapeta. Według oświadczenia E. F. w/w ściana nie była nośna, gdyż była to ściana przylegająca do ściany sąsiedniego budynku. Według E. F. przedmiotowa ściana była elementem wykończenia wnętrza mieszkania. W/w ściana według F. pełniła funkcję ocieplenia. Według skarżącej Z. P. rozebrana ściana w budynku E. F. była oddalona od istniejącej ściany budynku mieszkalnego skarżących ok. 30 cm.".

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku ustalania stanu faktycznego sprawy PINB włączył do akt sprawy sporządzoną przez mgr. inż. M. J. ocenę techniczną dotyczącą robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym E. F., zlokalizowanym na dz. nr ew. [...] w W. Z powyższego opracowania wynika, że: "(...) na podstawie przeprowadzonych oględzin i badań doraźnych poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku stwierdza się, że stan techniczny w chwili obecnej nie zagraża życiu i mieniu. Budynek mieszkalny nie jest zamieszkały. Inwestor w przyszłości zamierza zmienić sposób użytkowania na budynek gospodarczy. Jakość wykonanych robót budowlanych i stan techniczny budynku odpowiada normom i przepisom budowlanym. Stan techniczny wykonanych robót w budynku ocenia się jako dobry." W robotach budowlanych zalecanych do wykonania autor opracowania wskazał: "Zaleca się wykonanie ściany nośnej gr. 24cm np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z sąsiadującym budynkiem, zapewniającej możliwość przesuwu względem przyległego budynku. Dylatację można wykonać ze styropianu grubości 2 cm."

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania w ocenie organu II instancji wykonanie ściany nośnej o grubości 24 cm wraz z wykonaniem dylatacji pomiędzy ścianami sąsiadujących budynków nie spowoduje naruszenia prawa własności, zaś spowoduje doprowadzenie wykonanych dotychczas robót do stanu zgodnego z przepisami. Argumenty przedstawione przez stronę skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji.

2. Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do WSA w Warszawie. Skarżący zarzucili m.in.:

a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie powierzchownej kontroli decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie [...] i nieustalanie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością Z. i A. P. (dz. ew. [...]) a nieruchomością E. F. (dz. ew. [...]) i w konsekwencji nieustalenie położenia względem tej granicy budynku Z. i A. P., o który miałby zostać oparty budynek E. F. co skutkowało nakazaniem E. F. wykonania prac przekraczających granicę jej nieruchomości bo na nieruchomości skarżących, co do której E. F. nie posiada prawa do dysponowania nią na cele budowlane;

b) naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690; dalej: "r.w.t.") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. poprzez nakazanie E. F., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych przez nią bez pozwolenia robót budowlanych, wykonania określonych robót budowlanych, które przekraczają granicę jej nieruchomości bo na nieruchomości skarżących, co do której E. F. nie posiada prawa do dysponowania nią na cele budowlane.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji MWINB z dnia 26 lutego 2019 r. nr 259/2019 oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

3. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

4. WSA w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w niniejszej sprawie winny mieć na uwadze, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oznacza, iż jego przywrócenie nie jest możliwe bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta w niniejszej sprawie – z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. – nie została przez organy wyjaśniona, pomimo że skarżący wielokrotnie w toku postępowania sygnalizowali, że wykonanie nałożonego tak zakreślonego obowiązku może doprowadzić do naruszenia ich prawa własności.

5. W związku z powyższym wyrokiem, P. F. (nowy właściciel nieruchomości dz. nr [...] położonej w W. przy ul. [...]) złożył skargę kasacyjną.

6. Wyrokiem z 8 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 306/20) NSA uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawierała usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpatrzona w wyniku uchylenia przez NSA wyroku Sądu I instancji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 43/23). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się zatem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 21/23). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ponownie rozpatrzył sprawę i uznał, ze wszelkie zarzuty wskazane w skardze a wskazujące na naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego są bezzasadne.

2. W niniejszej sprawie NSA zakwestionował stanowisko sądu I instancji wskazujące na to, że: "(...) w stanie faktycznym tej sprawy konieczne jest (...) zbadanie przez organy nadzoru budowlanego, czy nałożenie obowiązku wykonania ściany nośnej o wskazanych parametrach na połączeniu z budynkiem mieszkalnym skarżących nie doprowadzi do naruszenia granicy z działką nr ew. [...]. Jednym słowem konieczne jest wyjaśnienie czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane". Zdaniem NSA, w stanie faktycznym tej sprawy powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał.

NSA wskazał, że WSA w Warszawie "(...) rozpoznając sprawę ponownie i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględni pogląd, że dopóki nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta podnoszona przez skarżących kwestia sporu granicznego, a ewentualne nowe granice uwidocznione na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to kwestia ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organów, które orzekając w trybie art. 50-51 p.b. opierają się na aktualnych dokumentach znajdujących się w tym zasobie".

3. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, wskazać trzeba na następujące okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla niniejszej sprawy.

Po pierwsze - postępowanie naprawcze w kontrolowanej sprawie było prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b. Wskazany art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Po drugie – NSA wskazał na uchwałę z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), podjętej w składzie siedmiu sędziów, w której przyjęto, że: "(...) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". NSA w uzasadnieniu tej uchwały wyjaśnił, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

Po trzecie - w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. nie ma podstaw uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Nieuprawniony jest też pogląd, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11). Uchwała podjęta w sprawie o sygn. akt II OPS 2/10 wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzji, którą inwestor zostałby zobowiązany do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo (por. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12).

Po czwarte - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją jakiekolwiek wątpliwości, co do posiadania przez E. F., prawa do dysponowania dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w W. na cele budowlane, gdyż:

- działka ta stanowiła własność E. F. (obecnie P. F. jako jej następcy prawnego);

- pomiędzy Z. i A. małżonkami P. właścicielami dz. ew. nr [...] a E. F. powstał spór, co do przebiegu granicy między nieruchomościami;

- na dzień wydania zaskarżonej decyzji przebieg granicy wskazywany przez E. F. nie został w żaden sposób skutecznie podważony;

- organ nałożył obowiązek wykonania w budynku mieszkalnym E. F. na jej dz. nr [...], w miejscu rozebranej ściany ze stelażu drewnianego, nowej ściany gr. 0,24 m np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z budynkiem mieszkalnym na dz. nr ew. [...], z dylatacją pomiędzy ścianami np. ze styropianu (tj. zgodnie z zaleceniami wynikającymi z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. M. J. w styczniu 2019 r.);

- w takiej sytuacji, gdy nowa ściana ma zastąpić poprzednio istniejącą, przylegającą do budynku skarżących ścianę, powoływanie się przez skarżącą na wątpliwości związane z przebiegiem granicy między ww. działkami jest wadliwe; podkreślić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest "budowa" obiektu budowlanego lecz "odbudowa" istniejącej wcześniej w tym miejscu ściany.

Po piąte - celem postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują inne przepisy prawa (tj. prawo geodezyjne i kartograficzne). Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy więc do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku ubiegania się o pozwolenia na budowę, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika wyraźnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. W przypadku postępowania naprawczego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decydują natomiast okoliczności sprawy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Nawet wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie przesądza o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego mógłby podważyć twierdzenia przez inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak brak zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także nieprzedstawienie przez skarżących innych dowodów, które mogłyby podważyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora powoduje, że nie można przyjąć, iż inwestor prowadzi roboty budowlane z przekroczeniem granic terenu budowy (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1620/13).

Po szóste – zdaniem Sądu, zgłaszanie zastrzeżeń co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nie może być wystarczającym powodem uniemożliwiającym wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Przedmiotem niniejszej sprawy (o czym była już mowa) nie jest bowiem "budowa" obiektu budowlanego lecz "odbudowa" istniejącej wcześniej w tym miejscu ściany budynku E. F.

3. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.