VII SA/Wa 843/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M. i J.M. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej P. sp. z o.o. na działce nr ew. [...] z obrębu L. w L., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej P. sp. z o.o. na działce nr ew. [...] z obrębu L. w jednostce ew. L.. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na P. sp. z o.o. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej P. sp. z o.o. na ww. działce nr ew. [...]. W ww. decyzji Starosta [...] określił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji jako obejmujący nieruchomości o nr ew.: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w obr. L., dz. nr ew. [...],[...] w obr. M. w jedn. ew. L.. [...] lipca 2016 r.

Rozpoznając odwołanie D. M. i J.M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest budowa stacji bazowej P. Sp. z o.-o. nr [...] L. na działce o nr ew. [...] z obr. [...] –L., przy ul. S., gm. L.. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje budowę w południowo-wschodniej części działki nr ew. [...] wieży strunobetonowej wolnostojącej typ H=40,0 m, rusztu pod urządzenia techniczne, płyty fundamentowej rusztu oraz ogrodzenia z bramą wokół ww. urządzeń. Działka inwestycyjna znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) i zlokalizowana jest na obszarze stanowiącym tereny usług, oznaczonym na rysunku ww. planu jako "1U". Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w toku analizy przedłożonych materiałów Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nałożył na P. Sp. z o.o. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym poprzez m. in. jednoznaczne wykazanie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z § 19 ust. 4 pkt 7 obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, według którego oddziaływanie na środowisko poprzez emisję substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na jakiej jest wytwarzane. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że nałożony przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. obowiązek doprowadzenia wnioskowanej inwestycji do zgodności z § 19 ust. 4 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego nie został przez inwestora wypełniony. Decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. należy traktować jako potwierdzenie wykazania przez inwestora powyższego wymagania, niemniej w ocenie organu odwoławczego, wnioskowana inwestycja jest niezgodna z wymogiem zawartym w § 19 ust. 4 pkt 7 ww. planu, albowiem obszar oddziaływania projektowanego zamierzenia na środowisko nie zamyka się na terenie inwestycyjnej działki budowlanej nr ew. [...] w obr. L.. Organ podkreślił, że sam projektant w rozdziale 7 części opisowej projektu budowlanego "Obszar oddziaływania projektu" umieścił informację: "[...] oddziaływanie stacji nie zamyka się w granicach działki na której planowana jest jej realizacja". Powyższe znajduje również potwierdzenie w części rysunkowej projektu, gdzie przedstawiono m. in. schematy oddziaływania pól elektromagnetycznych (str. 56 projektu), czy widoki osi głównych promieniowania wiązek anten sektorowych. Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy to, że - zgodnie z informacjami zawartymi w opisie projektu - inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obszary o wartości gęstości mocy przekraczającej wartość dopuszczalną nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. Niezaprzeczalne jest bowiem, jak podkreślił Wojewoda [...], że aby inwestycja spełniała wymogi obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 19 ust. 4 pkt 7 ww. uchwały, oddziaływanie na środowisko poprzez emisję substancji i energii, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na jakiej jest wytwarzane. Powyższe powoduje, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadziło do uchylenia kontrolowanej w toku instancji decyzji organu I instancji oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. złożyła P. sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie, iż objęta wnioskiem o pozwolenie budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym przepisów art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062);

2. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, iż § 19 ust. 4 pkt 7 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. dla części obrębu L. może stanowić przeszkodę dla realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zastosowanie ww. postanowienia planu powinno być wyłożone z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 cyt. ustawy, a więc w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji ww. przepis planu powinien być przy wydawaniu pozwolę na budowę pominięty, jako że jego zastosowanie oznacza w praktyce zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo iż jest ona zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 2 i 7 Konstytucji w zw. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie Wojewody [...] w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że odpowiadała ona prawu;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej spółki była pozbawiona podstaw prawnych, jako że ww. roboty budowlane nie naruszają właściwie zastosowanych postanowień planu miejscowego, tj. z pominięciem zakazu wynikającego z § 19 ust. 4 pkt 7 uchwały Rady Gminy L.;

6. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz § 19 ust. 4 pkt 7 cyt. planu poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnej z wnioskiem skarżącej, pomimo że planowana przez skarżącą spółkę inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu, które dają się pogodzić z przepisami ww. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz przepisami odrębnymi;

7. § 19 ust. 4 pkt 7 planu w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że lokalizowanie stacji bazowych możliwe jest wyłącznie pod warunkiem ograniczenia jej oddziaływania do granic działki, na której jest zlokalizowania, co jest praktycznie niemożliwe, a nadto zastosowanie ww. postanowienia planu jest sprzeczne z ww. ustawą, jako że nie dopuszcza ona wprowadzania w planie miejscowym zupełnie dowolnych zakazów lub ograniczeń' w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - a w razie stwierdzenia przez organ takich postanowień planu – organ powinien bezpośrednio zastosować przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

8. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie interpretacji postanowień planu, w szczególności jego § 19 ust. 4 pkt 7 z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczących zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;

9. art. 20, art. 22 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie w obszarze objętym planem miejscowym rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych, połączone z jednoczesnym praktycznym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej, co w rezultacie powodowałoby bezprawne ograniczenie skarżącej spółce możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, jak również świadczących usługi przewodowe z wykorzystaniem kanalizacji podziemnych oraz sieci przewodowych naziemnych.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy całkowicie pominął treść ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co prowadziło do wadliwego braku dokonania interpretacji odpowiednich postanowień planu miejscowego w sposób zgodny z wymaganiami art. 46 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Skarżąca spółka wskazała na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowych, w którym podkreśla się, że ustalenia obowiązującego planu powinny być tak wykładane, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. P.sp. z o.o. wskazała na potrzebę oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 328/16 i w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r. sygn. II SA/Wr 349/17.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie z dnia 13 lutego 2018 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, uczestnicy postępowania A. R., J. R., J.M. i D. M. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi pozostaje decyzja Wojewody [...], który korzystając ze swojej kompetencji przyznanej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na stwierdzone nieusunięcie przez inwestora nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym w zakresie zapewnienia zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 19 ust. 4 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L.. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną działania organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany pozostawał w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy), co powodowało, że w świetle wyniku zainicjowanej procedury wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 ustawy), nie było podstaw do uwzględnienia przez Starostę [...] zgłoszonego przez inwestora żądania. Uwzględniając, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja była sprzeczna z powołanym przepisem ustawy – Prawo budowlane, albowiem inwestor nie wykazał, by inwestycja spełniała warunek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 4 pkt 7 ww. uchwały (pkt 8 postanowienia z dnia [...] marca 2016 r.), zasadnym było wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zasadnicze znaczenie dla kierunku ocenianego rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy do projektowanej inwestycji zlokalizowanej na obszarze stanowiącym tereny usług, oznaczonym na rysunku planu jako "1.U" znajdował zastosowanie – na podstawie § 21 ust. 1 planu – warunek z zakresu ochrony środowiska, dóbr kultury i ochrony zdrowia przewidziany w § 19 ust. 1 pkt 7 planu. Zgodnie z tym przepisem, oddziaływanie na środowisko poprzez emisję substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na jakiej jest wytwarzane. Z treści złożonej skargi wynika, że skarżąca spółka stoi na stanowisku, zgodnie z którym powyższy warunek nie powinien zostać w sprawie uwzględniony, albowiem jego obowiązywanie powinno zostać rozważone i pominięte przez pryzmat dyspozycji art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd tak formułowanego wniosku nie podziela, co nie oznacza jednakże, że odmówić należy racji stronie skarżącej, która zarzuciła Wojewodzie [...], iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia, z jakich powodów uprawnienia spółki jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wynikające z treści przywołanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych muszą doznać uszczerbku ze względu na konkretne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Sformułowany w skardze w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania jest o tyle trafny, że organ odwoławczy, uznając za zasadne zmianę decyzji organu I instancji, powinien był wyjaśnić, że odmownemu załatwieniu sprawy nie stała na przeszkodzie treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ponieważ stwierdzenie dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej było limitowane przewidzianymi w planie warunkami z zakresu ochrony środowiska. Można założyć, że powyższe zaniechanie wynikało z faktu, że spółka w toku postępowania wyjaśniającego nie powoływała się na powyższą normę jako podstawę potwierdzającą zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przez co organ mógł zakładać, że obowiązek wynikający z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia może zostać ograniczony do wyjaśnienia treści tego postanowienia aktu prawa miejscowego, które bezpośrednio sprzeciwia się zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że w piśmie z dnia 2 czerwca 2016 r. wnioskodawca wyraźnie wskazał, że jego zdaniem przedsięwzięcie spełnia przesłankę opisaną w § 19 ust. 1 pkt 7 planu, a nie że warunek wynikający z powyższego unormowania należy wyłączyć ze względu na jego sprzeczność z przepisem rangi ustawowej (art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Abstrahując od oceny, czy przywołana okoliczność stanowiła faktyczną przyczynę braku nawiązania przez organ do treści ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Sąd stwierdza, że wskazane uchybienie w zakresie ujawnienia stronie wszystkich przesłanek, które decydują o legalności działania organu administracji należy traktować jako niemające wpływu na wynik sprawy. Nie stanowiło ono bowiem o naruszeniu tak proceduralnego wymogu odniesienia się przez organ do zarzutu wskazującego prawidłową – zdaniem strony - podstawę prawną rozstrzygnięcia (co mieściło się w obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w znaczeniu przyjętym w art. 107 § 3 k.p.a.), ani też nie wpływało na kierunek wydanego rozstrzygnięcia poprzez możliwość nadania innego znaczenia stosowanym przez organ przepisom prawa materialnego. Ta ostatnia ocena wynika z uznania przez Sąd, że wnosząca skargę spółka całkowicie błędnie postrzega znaczenie normatywne powołanego art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nawet potraktowanie powyższego przepisu jako "składnika" podstawy normatywnej decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę nie mogłoby skutkować bowiem tym, iż przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zwolniony z przestrzegania ograniczeń w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, jeżeli takie ograniczenia z uzasadnionych przyczyn zostały wprowadzone na obszarze objętym planem.

Odnosząc się szerzej do powyższego zagadnienia, Sąd uznaje za konieczne przypomnieć, że w myśl art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ratio legis powyższej regulacji – co wynika z uzasadnienia projektu ustawy - należy wiązać z nadaniem przez ustawodawcę usługom telekomunikacyjnym, w szczególności usługom szerokopasmowym, które stały się kluczową platformą komunikacji i dostępu do informacji, zasobów wiedzy i usług, z jednej strony, szczególnego znaczenia, z drugiej zaś z uznania, że stan rozwoju powyższych usług wymaga głębokiej ingerencji ustawodawczej poprzez usunięcie szeregu barier prawnych, które sprawiają, że inwestycje telekomunikacyjne są realizowane z opóźnieniem. Jednym z instrumentów, które mają, zdaniem ustawodawcy, służyć adekwatnemu wsparciu powyższego celu jest zabezpieczenie potrzeb rozwoju telekomunikacji poprzez ograniczenie niezasadnych zakazów i ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej w planach miejscowych, których treść jest kształtowana swobodnie przez organy gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego. (uzasadnienie projektu ustawy, nr druku 2546). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle stosowania art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podnosi się, że przepis ten ustanawia swoistą regułę interpretacyjną wskazującą na prawo przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przyznać należy z tego względu rację skarżącej spółce w zakresie, w jakim akcentuje, że relewantne ustalenia obowiązującego planu powinny być tak wykładane, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Powyższy wymóg nie ma jednakże charakteru bezwzględnego, gdyż – na co nie zwróciła uwagi strona – odrębnie należy postrzegać sytuację, gdy zakazy albo rozwiązania przyjęte w planie uniemożliwiają lokalizację inwestycji od przypadku, gdy zawarte w planie ustalenia wyłącznie ograniczają lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej na danym obszarze. Do tej pierwszej sytuacji – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę - w pełni odnieść należy stanowisko, zgodnie z którym, gdy postanowienia planu miejscowego zawierają zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację inwestycji, to organ administracji publicznej, załatwiając sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, jest zobowiązany pominąć te postanowienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2470/14, ONSAiWSA 2017/4/61). Tezę tę potwierdzają również inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane przez skarżącą spółkę w skardze i uzupełniającym ja piśmie z dnia 1 lutego 2018 r.

W odniesieniu do tej drugiej sytuacji analogicznego wniosku, zdaniem Sądu, nie sposób jednakże wywieść. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nie można bowiem wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1598/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni akceptuje zatem poprawność zapatrywania wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2359/14, zgodnie z którym unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazuje, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, kształtujących wiążąco uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W powyższych warunkach odwołanie się przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści § 19 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego, którego wiążącego charakteru nie wyłączał art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, było w pełni poprawne i uzasadnione.

Powyższej oceny nie zmienia wymóg dokonywania postanowień planu przez pryzmat powołanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy - Prawo telekomunikacyjne, a wreszcie postanowień Konstytucji. Należy mieć na uwadze, że na organach planistycznych ciąży obowiązek wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Trudno zakładać, by wprowadzony w § 19 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego wymóg dotyczący zamykania się oddziaływania na środowisko stacji bazowej w zakresie emitowanego przez nią promieniowania na terenie, do którego prawa przysługują przedsiębiorcy, z przywołaną zasadą pozostawał w oczywistej kolizji, a jednocześnie, by można mu było zarzucić pominięcie intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych. Zasadnicze znaczenie ma tu bowiem uznanie, że art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zezwala radzie gminy na wprowadzenie określonych ograniczeń w lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, które to działanie prawodawcy lokalnego nie jest sankcjonowane tak długo, jak długo nie można postawić rozwiązaniom wprowadzonym w planie miejscowym zarzutu, iż uniemożliwiają one lokalizowanie tego typu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, który to skutek jednoznacznie wykluczył ustawodawca w powołanym przepisie art. 46 ust. 1 ustawy. Sąd odrzuca zapatrywanie skarżącej spółki odnośnie do tego, że warunek ograniczenia oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnej do granic działek pozostających we władaniu spółki, ma charakter dowolny i czyni praktycznie niemożliwym jej realizację. Zasadność tak formułowanego wniosku nie została w toku postępowania przez stronę w żaden sposób wykazana. Przyjmując, że oddziaływanie stacji bazowej w zakresie emitowanego przez nią promieniowania, o czym mowa w § 19 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego, należy odnosić w świetle art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych do oddziaływania ponadnormatywnego, to dopuszczalność konkretnej lokalizacji stacji bazowej jest wyłącznie uzależniona od uzyskania przez przedsiębiorcę prawa do dysponowania na cele budowlane tymi nieruchomościami, na których ma zostać zlokalizowana stacja oraz nad którymi ma występować obszar pól o poziomie gęstości mocy przekraczających 0,1 W/m² wytwarzany przez anteny sektorowe spółki. Sąd zauważa jednocześnie, że wykładnia art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie pozwala na wywiedzenie takiego wniosku, iż nakaz umożliwienia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnosi się do każdego obszaru objętego planem miejscowym. Ustawodawca posługując się pojęciem "zakazów" lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, "rozwiązań" mogących uniemożliwiać lokalizowania tego typu inwestycji oraz "dopuszczalności" ich lokalizowania, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, ustanowił ogólną regułę, zgodnie z którą postanowienia planów miejscowych nie mogą stanowić "przeszkód prawnych" dla lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeszkodę taką stanowić natomiast mogą określone warunki faktyczne, które sprawiają, że na określonym obszarze objętym planem nie jest możliwe umiejscowienie wskazanej infrastruktury technicznej. Chodzi tu chociażby o obszar objęty danym planem miejscowym, którego wielkość w przypadku, gdy polityka przestrzenna gminy opiera się na cząstkowych planach uchwalanych dla niewielkich obszarów, może decydować o tym, że postanowienia jednego z planów, pomimo że dopuszczają lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z pewnymi ograniczeniami, to w praktyce czynią taką inwestycję trudną do zrealizowania ze względu na problem z jej zlokalizowaniem na niewielkiej liczbie działek budowlanych pozostających w granicach obszaru objętego planem. Takiej sytuacji ustawodawca nie wykluczył, przez co konkretne uwarunkowania planu miejscowego, w tym przypadku uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2008 r. i tego że dotyczyła niewielkiego fragmentu terenu Gminy (części obrębu L. w Gminie L.) mogą sprawiać, że braku zgody na zlokalizowanie stacji bazowej na działce nr [...] z obrębu L. nie można postrzegać jako "bezprawnego ograniczenia skarżącej możliwości prowadzenie na tym terenie działalności telekomunikacyjnej", jak ujęła to skarżąca spółka w uzasadnieniu złożonej skargi. Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że analizowane ograniczenie nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji RP. Skoro skarżąca spółka może inwestować na terenie Gminy L., to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści planu. Nie można bowiem tejże wolności rozumieć w sposób absolutny, tj. – jak się trafnie podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3317/14; wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 3239/14).

Biorąc pod uwagę przedstawione względy, należy zdaniem Sądu przyjąć, że Wojewoda [...] jako organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 4 pkt 7 ww. uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2008 r., a następnie prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Niedostrzeżona przez organ I instancji wada decyzji była na tyle poważna, że decyzja Starosty P. nie mogła być utrzymana, a jednocześnie wada ta ze względu na swój charakter nie mogła być naprawiona przez organ pierwszej instancji po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), uwzględniając, że spółka jako inwestor została zobowiązana w trybie określonym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do wykazania, że przedsięwzięcie spełnia warunek opisany w § 19 ust. 4 pkt 7 planu miejscowego. Powodowało to, że kierunek rozstrzygnięcia w tym przypadku nie mógł zostać przez organ odwoławczy inaczej określony aniżeli w sposób przewidziany w art. 35 ust. 3 in fine Prawa budowlanego.

Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł z urzędu innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby przyjęcie odmiennej oceny odnośnie do legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.